Mỹ
làm cho Tổ chức Thương mại Thế giới tê liệt hoạt động
Đỗ Kim Thêm
02/05/2024
https://baotiengdan.com/2024/05/02/my-lam-cho-to-chuc-thuong-mai-the-gioi-te-liet-hoat-dong/
Sau
30 năm thành lập, thành quả đạt được của Tổ chức Thương mại Thế giới còn quá
khiêm nhường trong khi triển vọng sinh tồn đang bị đe dọa nghiêm trọng mà việc
thiếu sự ủng hộ của Hoa Kỳ là nguyên nhân chính.
Bối
cảnh
Cách
đây ba mươi năm, vào ngày 15 tháng 4 năm 1994, Hiệp định Marrakech được ký kết
để đánh dấu việc kết thúc Vòng Đàm phán Uruguay, một tiến trình đàm phán thương
mại được khởi xướng dưới sự bảo trợ của Hiệp định chung về Thuế quan và Thương
mại (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT).
Sau
đó, Tổ chức Thương mại Thế giới (World Trade Organisation, WTO) ra đời và hoạt
động với tư cách của một tổ chức quốc tế. Không giống như GATT, WTO còn mở rộng
các hoạt động mới trong các lĩnh vực dịch vụ (The General Agreement on Trade in
Services, GATS) và sở hữu trí tuệ (WTO Trade Related Aspects of Intellectual
Property Rights – TRIPS). Ngoài ra, các vấn đề tranh chấp giữa các quốc gia
thành viên trong luật thương mại quốc tế sẽ được giải quyết thông qua thủ tục
tài phán (Dispute Settlement Body – DSB) do một Cơ chế Phúc thẩm (Appelate
Body) đảm nhiệm, gồm bảy thành viên làm trọng tài viên.
Thành
tựu độc đáo này của WTO được hình thành trong “sự cáo chung của lịch sử”: Bức
tường Berlin sụp đổ, Liên Xô và khối Đông Âu tan rã, mở đầu cho trào lưu dân chủ
và tự do. Công luận thế giới vô cùng lạc quan khi hy vọng rằng nền thương mại tự
do sẽ đảm bảo cho nhân loại tận hưởng thịnh vượng chung và hòa bình vĩnh cữu
(peace through trade).
Ngay
cả Trung Quốc, bất chấp các tai tiếng trong vụ đàn áp đẫm máu tại Thiên An Môn
năm 1989, cũng quyết tâm theo đuổi trào lưu mậu dịch đa phương bằng cách tích cực
tham gia đàm phán để mong trở thành thành viên của WTO. Kết quả là Trung Quốc
gia nhập WTO ngày 11-12-2001 và sau đó Việt Nam gia nhập ngày 11-1-2007.
Đối
kháng việc hồi sinh học thuyết tự do thương mại
Tuy
nhiên, mọi diễn biến xảy ra không đơn giản như mong đợi. Tại Hoa Kỳ, ngay trong
Đảng Cộng hòa, chính giới đối lập tại Quốc hội đã lên tiếng bài bác mạnh mẽ thỏa
thuận này vì lo sợ rằng hậu quả của nó sẽ làm xói mòn chủ quyền của Hoa Kỳ
trong tương lai. Tổng thống Bill Clinton đã phải cật lực đấu tranh để Hiệp định
Marrakesh được Quốc hội phê chuẩn.
WTO
đưa ra một khuôn khổ cho các vấn đề liên quan đến dịch vụ, đó là một cạm bẫy
thường trực trong các cuộc đàm phán. Nhiều chủ đề về dịch vụ có liên quan đến
giao thương quốc tế được đưa ra thảo luận: Bán phá giá xã hội, cạnh tranh không
lành mạnh, thị trường công cộng, đầu tư trực tiếp và thủ tục hải quan. Do đó, ý
thức tầm quan trọng của vấn đề, các chuyên gia cảnh báo là một vòng đàm phán mới
để giải quyết, phải nhanh chóng mở ra.
Không
bao lâu sau, tổ chức non trẻ WTO không còn mang đến một tương lai đầy hứa hẹn
mà ngược lại phải đối phó với nhiều gian nan. Nhiều giới đối kháng ra đời mang
các chiêu bài chống đối WTO có màu sắc khác nhau mà luận điểm chính là WTO làm
hồi sinh của học thuyết thương mại tự do trong hỗn loạn và không phải là một tổ
chức nhằm ngăn chặn các cuộc thương chiến. Cuộc bạo loạn xảy ra tại Hội nghị Bộ
trưởng Seattle (1999) là một chứng minh của đỉnh điểm này. Để ứng phó, cuối
cùng, chu kỳ đàm phán tại Hội nghị Doha được triệu tập chỉ vài tuần sau vụ tấn
công ở New York ngày 11-9-2001.
Mặc
dù hình thành trong một bầu không khí xoa dịu hơn, nhưng sự đồng thuận chỉ đạt
được bằng cách hoà hoãn, để sau đó đưa vào chương trình nghị sự của vòng đàm
phán Doha với một số chủ đề nhất định, đặc biệt là “các chủ đề Singapore”, được
các nước công nghiệp ủng hộ, nhưng bị các nước mới nổi từ chối (vấn đề cạnh
tranh, thị trường công cộng, đầu tư, thuận lợi hóa cho thương mại).
Chống
đối quyền lãnh đạo của Mỹ – Châu Âu
Sau
đó, đến lượt Hội nghị Cancun (2003) cũng thất bại. Vào thời điểm này, một phe nhóm khác bắt
đầu manh nha việc phản kháng, lúc đó công luận chưa gọi là “Miền Nam toàn cầu”
như ngày nay, họ gồm có Brazil và Ấn Độ, kín đáo hơn là Trung Quốc, tất cả cố gắng
vận động các nước mới nổi thành một liên minh nhằm phản đối vai trò lãnh đạo của
Mỹ và châu Âu, mà trong thực tế, cả hai đã từ lâu khống chế toàn diện các tiến
trình đàm phán và quyết định của WTO.
Sau
đó, do trào lưu, Hoa Kỳ tỏ ra không còn quan tâm đến việc đàm phán trong giao
thương và soạn thảo luật thương mại quốc tế. Tuy nhiên, cuộc khủng hoảng tài
chính năm 2007 – 2008 lại trở thành lời cảnh báo nghiêm trọng về việc hợp tác
đa phương, đó là một giải pháp tối cần thiết cho tình thế. G20, nơi tập hợp các
nước lớn mới nổi và các cường quốc công nghiệp cũ, cũng lên tiếng kêu gọi nên kết
thúc nhanh chóng vòng đàm phán Doha, điều mà không ai còn tin tưởng.
Trong
khoảng thời gian này, tình hình chung trên toàn cầu diễn biến vô cùng bất lợi;
điển hình là Nga xâm lược bán đảo Crimea, Trung Quốc tỏ ra cứng rắn hơn trong
các vấn đề quốc tế, khối lượng giao thương quốc tế suy giảm, giá trị chuỗi cung
ứng toàn cầu mất nhiều uy tín, mối đe dọa về biền đổi khí hậu, sự gia tăng tình
trạng bất bình đẳng xã hội, tiến trình phi công nghiệp hóa của thế giới khởi đầu,
các quyền lực cũ suy yếu, chương trình Doha tỏ ra lỗi thời và các nước đề ra biện
pháp bảo hộ mậu dịch như là một phản xạ tất yếu. Tất cả trào luu chung này, nhất
là sau COVID, làm cho uy tín của của WTO, một biểu tượng cao đẹp đầy hy vọng
cho thế giới tự do với “Made in the World” càng lu mờ dần.
Chủ
thuyết đa phương của WTO
Điểm
cần so sánh là, trong 50 năm hoạt động đầu tiên, GATT đã hoàn thành 8 vòng đàm
phán đa phương, trong khi sau 30 năm, WTO không đạt được một thành tựu khởi sắc
nào. Vòng đàm phán Doha chưa bao giờ được chính thức hoàn thành và rồi cũng bị
chìm dần vào lãng quên.
Cuối
cùng, chỉ có một hiệp định về tạo thuận lợi thương mại (giải pháp sống sót duy
nhất trong số các chủ đề của Singapore) có hiệu lực vào năm 2017 và một hiệp định
khác khiêm tốn hơn về trợ cấp cho việc đánh bắt cá vẫn còn phải được chờ phê
chuẩn với đủ số lượng quốc gia thành viên.
Kết
quả yếu kém này cũng mang lại một yếu tố tích cực: Hai hiệp định này đã có thể
thoát khỏi các đòi hỏi nghiêm khắc của chủ thuyết đa phương, vốn dĩ áp đặt sự đồng
thuận toàn diện và thực tế hơn, có nghĩa là, nay chỉ cần 2/3 số quốc gia thành
viên ủng hộ.
Chủ
thuyết đa phương của GATT và WTO đều dựa trên tình trạng không phân biệt đối xử
giữa các quốc gia thành viên. Một mặt, quốc gia thành viên phải áp dụng chế độ
hải quan tương tự đối với tất cả các thành viên khác (điều khoản tối huệ quốc,
Most – Favoured – Nation, MFN). Mặt khác, sản phẩm sau khi thông quan phải được
đối xử bình đẳng như một sản phẩm địa phương (đối xử theo nguồn gốc quốc gia).
WTO
dần bị gạt ra ngoài lề
Ngày
nay, các điều khoản tối huệ quốc (MFN) chỉ áp dụng cho một phần nhỏ trong việc
giao thương quốc tế. Tại sao? Lý do? Các ưu đãi và ngoại lệ dành cho các nước
đang phát triển (được định nghĩa không rõ ràng) và sự phổ biến của các hiệp định
thương mại tự do theo Điều XXIV của GATT (và GATS V) là ngoại lệ đối với điều
khoản tối huệ quốc. Năm 1994, con số các ưu đãi này là 38, vào cuối năm 2023
lên đến 367.
Không
đàm phán trong khuôn khổ đa phương của WTO, các nước thành viên tìm cách đàm
phán song phương để quy định các việc giao thương, mà việc tiến trình vốn dĩ là
lâu dài và việc thực hiện luôn gặp nhiều khó khăn. Các hiệp ước này cố tình đưa
ra “các chủ đề mới” và vai trò WTO thường bị bỏ qua, có nghĩa là, bằng cách tối
thiểu hóa chức năng chính của WTO trong việc làm giảm quan thuế biểu.
Thực
ra, từ những năm 1990, nhiều thành viên, trong đó có cả Hoa Kỳ và Liên minh
châu Âu, đã lựa chọn loại hai loại hiệp định khu vực và liên lục địa (như CETA
giữa EU và Canada). Hai hình thức này ngày càng phổ biến hơn.
Những
hiệp định này được Liên Âu xem là thuộc “thế hệ mới” hoặc các nhà kinh tế gọi
chung là sự hội nhập sâu rộng (deep integration), bời vì nội dung bao gồm các vấn
đề xã hội, bảo vệ công nhân qua việc thành lập công đoàn, và bảo vệ môi trường,
mà ảnh hưởng càng ngày càng có nhiều liên quan đến lĩnh vực thương mại. Sự thay
đổi khái niệm này góp phần vào việc loại bỏ vai trò của WTO vì chức năng kiểm
soát các hiệp định này chỉ còn tính cách tượng trưng.
Thủ
tục giải quyết các tranh chấp giao thương trong khuôn khổ WTO là một thành tựu
quan trọng về chính trị và luật quốc tế. Không giống như GATT, trên thực tế, tiến
trình giải quyết này trở thành tự động khi một thành viên của tổ chức đưa ra
khiếu nại. Sau nhiều thủ tục tài phán của DSB, cuối cùng, Cơ quan Phúc thẩm có
thể xử phạt nếu “bị đơn” không tuân thủ các yêu cầu trong một “khoảng thời gian
hợp lý”.
600
đơn khiếu nại được nộp tại DSB
Đối
với giới ủng hộ WTO, thủ tục tài phán DSB chứng tỏ đã thành công: 623 đơn khiếu
nại đã được nộp trong 30 năm qua.
Nhưng
đối với giới đối kháng, cho dù họ thuộc về cánh tả chống toàn cầu hóa hay cánh
hữu theo chủ thuyết tôn trọng chủ quyền quốc gia, khi Cơ quan Phúc thẩm tự
phong cho mình ưu quyền tài phán quốc tế, thì đây là vấn đề gây tranh cãi; cụ
thể, tại sao WTO lại có quyền lực siêu quốc gia. Bảy thẩm phán của Cơ quan Phúc
thẩm có thể lạm dụng tính chính danh để có ưu quyền giải thích các hiệp ước và
áp đặt giải pháp.
Dựa
trên tinh thần của chủ thuyết biệt lập, Mỹ phản đối ưu quyền tài phán ngoại lai
và từ chối việc áp đặt các cách giải quyết này của WTO. Cụ thể hơn, Mỹ còn quyết
liệt không bổ nhiệm các thẩm phán mới vào Cơ quan Phúc thẩm khi đáo hạn. Kể từ
tháng 12 năm 2019, vì không có thẩm phán mới nào của Mỹ nhậm chức, nên các
kháng cáo của các bị đơn đã không được giải quyết và mọi trừng phạt đều không
thể thực thi.
Cho
đến nay, việc cải cách cơ chế DSB không mang lại kết quả và hai chức năng chính
của WTO là tạo khuôn khổ đàm phán và quy định thủ tục giải quyết tranh chấp đã
không còn vận hành. Kết quả này, một lần nữa đã được xác nhận bởi sự thất bại của
Hội nghị Bộ trưởng WTO lần thứ 13 tại Abu Dhabi từ ngày 26 tháng 2 đến
ngày 2 tháng 3 năm 2024.
Trước
các bất ổn liên tục về mặt địa chính trị và chủ trương bảo hộ mậu dịch ngày một
gia tăng, điển hình là cuộc thương chiến Mỹ – Trung dưới thời tổng thống Trump.
Trong khi đó các thách thức mang tầm vóc quốc tế phát triển đa dạng hơn. Tiến
trình chuyển đổi năng lượng và biến đổi khí hậu, cuộc cách mạng kỹ thuật số,
tình trạng mất an ninh lương thực toàn cầu đang đòi hỏi khẩn thiết về sự hợp
tác đa phương mà WTO là một định chế quốc tế điều phối thích hợp nhất.
Kết
luận
Nhìn
chung, WTO đã thất bại trong sứ mệnh cao cả và các hoạt động đã rơi vào tình trạng
tê liệt. Thiếu sự hợp tác đầy thiện chí của Hoa Kỳ nên mọi triển vọng cải cách
WTO là mong manh.
Trong
bối cảnh mới, hy vọng cuối cùng là Trung Quốc sẽ đảm nhận vai trò lãnh đạo này.
Dù trở thành một cường quốc kinh tế thế giới và đã biết tận dụng cơ chế WTO và
toàn cầu hoá để trỗi dậy, nhìn chung, công luận không tin là Trung Quốc sẽ có
thiện chí chính trị để thay thế Hoa Kỳ trong việc làm hồi sinh WTO. Chắc chắn
là WTO sẽ lụi tàn, nhưng khi nào? Có lẽ ngày đó sẽ không xa.
***
Bài
liên quan cùng tác giả:
Some Basic Characteristics of the Regional Trade Agreements
Perspectives of International Co-operation in Competition Law
and Policy
The Interface between Trade Policy and Competition Policy
No comments:
Post a Comment