15/1/2019
Vườn rau Lộc Hưng tiếp tục ghi tên vào một chuỗi
danh sách dài về tranh chấp đất đai giữa chính quyền địa phương và các nhóm dân
cư, tương tự như Văn
Giang, Tiên Lãng (vụ án ông Đoàn
Văn Vươn), hay Đồng
Tâm.
Trong vụ Lộc Hưng, tình hình có vẻ còn phức tạp hơn
cả những vụ việc nói trên, bởi các yếu tố chiến tranh, quá trình chuyển đổi
chính quyền giữa Quốc gia Việt Nam (State of Vietnam) và Việt Nam Cộng Hòa
(Republic of Vietnam), quá trình chuyển đổi nhà nước giữa Việt Nam Cộng Hòa, Cộng
Hòa Miền Nam Việt Nam và Việt Nam Dân chủ Cộng Hòa sau năm 1975. Có nhiều vấn đề
pháp lý cần cân nhắc trong vụ việc, bao gồm việc có thể xác lập quyền sử dụng đất
ngay tình hay không (thuê, mướn tạm thời hay được giao), quốc hữu hóa (với Quyết
định 111 của Hội đồng Chính phủ), sử dụng đất ổn định lâu dài, và các
vấn đề liên quan đến quy hoạch đô thị.
Tuy nhiên, dù đơn giản hay phức tạp, vụ việc nào
cũng cho thấy tình trạng leo thang căng thẳng giữa người dân và chính quyền. Nặng
thì gây thương tích như vụ án Đoàn Văn Vươn, mang tính tập thể cao thì có vụ bắt
giữ nhân viên công quyền tại Đồng Tâm, và nhẹ nhất là chính quyền phá hủy hàng
trăm căn nhà ngay dịp giáp Tết trong tuần vừa qua ở vườn rau Lộc Hưng.
Đúng sai còn cần được thảo luận thêm, và những thông
tin, bình luận tràng giang đại hải về vụ việc trên mạng xã hội có lẽ cũng đã
quá đủ khiến bạn đọc rối rắm. Trong khi đó, chính quyền với các lực lượng công
an, cảnh sát thì thường ở vị trí có lợi hơn so với người dân trong cơ chế giải
quyết tranh chấp hiện nay. Song, những vụ việc nói trên đều có điểm chung là tính
xung đột giữa hai bên đã được đẩy lên mức căng thẳng rất cao; điều mà đáng lẽ
ra một hệ thống pháp luật hiệu quả có thể kiểm soát được.
Bài viết này, vì vậy, tập trung vào vấn đề đang được
xem nhẹ nhất hiện nay: Liệu có cách nào thi hành những quyết định cưỡng chế,
tháo dỡ mà không gây ra xung đột hay không?
Cưỡng
chế tháo dỡ: không hiếm trên thế giới
Điểm người viết không đồng tình với một số cá nhân
những người đang vận động ủng hộ người dân khu vực vườn rau Lộc Hưng là quan điểm
cho rằng pháp luật của các quốc gia trên thế giới luôn nhân văn, không có cưỡng
chế, không có tháo dỡ, người dân luôn luôn được bồi thường thỏa đáng theo yêu cầu,
cơ quan công quyền phải có lệnh của tòa mới được cưỡng chế .v.v. Đó đều là những
luận điểm có phần thiếu khách quan, và có nguy cơ tạo ra những kỳ vọng sai lệch
khi xây dựng hệ thống pháp luật trong tương lai.
Tình hình thực tế trong hệ thống pháp luật tại các
quốc gia khác cho thấy, hầu hết các chính quyền đều vẫn giữ cho mình thẩm quyền
xử lý và cưỡng chế vi phạm xây dựng, vi phạm đất đai để đảm bảo việc quy hoạch
và quản lý đô thị, cũng như kiểm soát các hành vi sai phạm có thể xảy ra. Những
quy định này, tại một số nơi còn có thể nói là có phần hà khắc.
Ví dụ, trong Đạo luật Xây dựng (Building Act) của
Australia vào năm 1993, điều 16B quy định, các cá nhân, thể nhân trong lĩnh vực
xây dựng biết (và bắt buộc là phải biết) các loại công trình nhất định cần có
giấy phép để xây dựng nhưng chưa xin; hoặc giả nếu họ biết rằng giấy phép vẫn
chưa có hiệu lực, mà vẫn thực hiện công việc xây dựng thì có khả năng chịu
trách nhiệm hình sự với hình phạt tù lên đến 5 năm cùng với khoản phạt là 600
đơn vị phạt (penalty units)
dành cho cá nhân; 3.000 đơn vị phạt cho thể nhân. Chủ đất có khả năng bị phạt ở
mức 500 đơn vị hoặc 2.500 đơn vị phạt (tùy cá nhân hay thể nhân). Người tham
gia hoạt động xây dựng không phép cũng có thể bị phạt ở mức tương tự như chủ đất.
Tiếp theo, chủ đầu tư có hai lựa chọn, một là phải tự
nguyện tháo dỡ; hai là giải trình lý do vì sao xây dựng không phép hoặc lý giải
vì sao công trình mình xây dựng là phù hợp với quy định của Luật. Nếu chính quyền
hội đồng địa phương cho rằng những lý giải này là không phù hợp, việc cưỡng
chế phá dỡ và di dời sẽ được thực thi.
Tương tự, tại Anh cũng với một đạo luật cùng tên (Building Act 1984),
các công trình được xây dựng không phép hoặc xây dựng vi phạm pháp luật cũng đều
đối mặt với khả năng bị cưỡng chế tháo dỡ theo Điều 36.
Tại Hoa Kỳ, với quỹ đất đai còn dồi dào, không phải
bao giờ người xây dựng, sửa chữa nhà ở cũng cần phải có giấy phép xây dựng. Thậm
chí, giấy phép xây dựng cũng không có giá trị hành
chính như nhiều quốc gia khác. Đối với công trình trên đất do chính người sở
hữu hợp pháp thực hiện xây dựng, bỏ qua thủ tục xin giấy phép xây dựng thường
đi kèm với các hệ quả dân sự, bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng (như cháy nổ,
sự kiện bất khả kháng) hoặc mất khả năng kiện đòi bảo hiểm, v.v. Tuy nhiên, tại
nhiều thành phố lớn và đông dân cư như New York, chính quyền tiểu bang đặt
ra nhiều
yêu cầu về quy trình, quy cách xây dựng, và giấy phép xây dựng là
không thể tránh khỏi.
Những ví dụ trên không nhằm bao biện cho hành vi sai
trái, nếu có, của lực lượng cưỡng chế tại Việt Nam. Người viết chỉ hy vọng có
thể tạo nên một sự đồng thuận chung rất cần thiết với người đọc, đó là bản thân
biện pháp cưỡng chế, tháo dỡ, di dời công trình xây dựng của người dân không phải
là vấn đề và không nên bị mặc nhiên xem là một sai lầm về chính sách, hay là một
sự vi phạm về quyền con người.v.v. Chúng ta vốn không nên mô tả biện pháp này
theo cách đó.
Bởi vì quy hoạch đô thị và các biện pháp cưỡng chế để
bảo đảm quy hoạch đô thị được chấp hành vốn là một hoạt động hành chính bình
thường, “business as usual”. Chúng diễn ra thường xuyên nhằm bảo đảm mật
độ dân số không tăng cao, bảo đảm chỉ số sinh sống của công dân, phòng
tránh các khu ổ chuột hình thành, và giải quyết nhiều vấn đề liên quan đến cảnh
quan đô thị.
Song, như đã nói ở trên, tất cả những xung đột lợi
ích vốn dĩ rất bình thường ở rất nhiều nơi trên thế giới, lại luôn trở thành
các mối xung đột nghiêm trọng giữa nhà nước và người dân tại Việt Nam.
Vì sao lại như vậy?
Hệ
thống khiếu nại và tư pháp hoàn toàn vô tác dụng?
Người dân Việt Nam hiện nay, rõ ràng đang tránh xa
các công cụ tư pháp để giải quyết tranh chấp giữa chính quyền và người dân.
Chúng ta có thể dự đoán một phần là vì họ không cho rằng đây là một kênh bảo vệ
quyền lợi hiệu quả. Đến nay, chưa có nghiên cứu nào dám làm sáng tỏ những lý do
và động lực của người dân. Nhưng về mặt lý thuyết, trong nỗ lực lý giải hiện tượng
nói trên, nhiều luật gia và luật sư rất có thể sẽ đều đồng ý rằng, quy định về
hiệu lực pháp lý của quyết định trong giai đoạn bị khiếu nại đóng vai trò rất
quan trọng.
Được ghi nhận tại Điều 12 của Luật
Khiếu nại 2011, một trong những nghĩa vụ quan trọng nhất của người khiếu nại
– khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính là họ phải ‘chấp
hành quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình khiếu nại trong thời
gian khiếu nại’.
Hiểu một cách đơn giản, nếu bạn không đồng ý với quyết
định cưỡng chế tháo dỡ công trình đã xây dựng và khởi kiện quyết định nói trên
ra Tòa hành chính có thẩm quyền (hoặc khiếu nại người ra quyết định), thì trong
thời gian tòa (hoặc cơ quan chức năng) xem xét đơn khiếu nại hay yêu cầu khởi
kiện, bạn sẽ vẫn bị buộc phải thi hành. Điều này có nghĩa là bạn
phải chấp nhận việc các cơ quan chức năng có thể sẽ tiến hành tháo dỡ nhà mình
trong thời gian khiếu kiện.
Đó là vì về bản chất, quyết định mà người dân đang
khiếu nại vốn chưa bị xem là một quyết định hành chính trái luật. Thế nên về mặt
pháp lý, nó vẫn có hiệu lực của “mệnh lệnh nhà nước” mà người dân phải chấp
hành, thậm chí là phục tùng. Oái oăm thay, chính điều này lại khiến cho lý do
và mục tiêu quan trọng nhất trong việc người dân khởi kiện vụ án hành chính ra
trước tòa – là bảo vệ tài sản của mình – lại không thể đạt được.
Nhiều người có thể sẽ chỉ ra, Luật Khiếu nại hiện
nay đã ghi nhận việc áp dụng biện pháp khẩn cấp theo Điều 35. Tức là người giải
quyết đơn khiếu nại sẽ ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành một quyết định,
hành vi hành chính khi xét thấy việc thi hành quyết định, hành vi bị khiếu nại
sẽ gây hậu quả khó khắc phục được. Tuy nhiên, tình hình thực tiễn tại Việt Nam
cho thấy, quyết định tạm đình chỉ thi hành này mang tính chủ quan và không có
quá nhiều sức nặng đối với các cơ quan nhà nước đang bị khiếu nại, khởi kiện vì
quyết định mà họ ban hành.
Thậm chí, kể cả phán quyết chung thẩm của
Tòa về tính hợp pháp của quyết định hành chính do cơ quan chính quyền các cấp
ban hành cũng không
có mấy tác dụng.
Theo một thống
kê chính thức năm 2017, sau khi nhận được phán quyết của Tòa, trong vỏn
vẹn trên dưới 300 vụ khởi kiện án hành chính trên cả nước, đã có đến 85 vụ việc
mà cơ quan nhà nước không chịu thi hành bản án. Trong đó, có
năm vụ liên quan đến quyết định, hành vi hành chính của Ủy ban Nhân dân, Chủ tịch
Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh.
Đối với một số vụ
việc tại thành phố Hồ Chí Minh, các cơ quan đã viện dẫn nhiều lý do
không được ghi nhận trong luật để tự hoãn thi hành án.
Kinh khủng hơn, mới đây, cơ quan Kiểm lâm Tuyên
Quang cũng có văn bản “chê” bản
án của Tòa án Cấp cao tại Hà Nội là xử sai luật và không chịu chấp hành.
Với thái độ “lồi lõm” của chính cơ quan công quyền đối
với hệ thống tư pháp như thế, thì có gì phải ngạc nhiên khi nhiều người dân cho
rằng, họ sẽ khó có thể được bảo vệ cả về mặt pháp luật hay thực tiễn khi đi
theo con đường khởi kiện.
Xuống đường, biểu tình, kể cả “ăn vạ”, hay “xây dựng
trái phép”, đáng tiếc thay, lại là những biện pháp có phần hữu hiệu hơn để tìm
kiếm sự đồng thuận và ủng hộ của công chúng.
Khi
lòng tin đã mất
Trong phát
biểu về vụ vườn rau Lộc Hưng, Bí thư Thành ủy TP.HCM Nguyễn Thiện Nhân
có lẽ đang quá xem nhẹ các tranh chấp đất đai và cả sự bất mãn của người dân
liên quan.
Suy cho cùng, nguồn gốc tính chính danh của Việt
Minh và chính quyền Việt Nam Dân chủ Cộng hòa cho đến tận ngày nay vẫn dựa trên
một lời hứa về đất đai, về một viễn cảnh của một nơi mà tài sản, ruộng vườn của
công dân, bất kể giai cấp, không bị xem nhẹ. Đó là điều mà các chính quyền trước
đó đã không thể chuyển tải một cách trọn vẹn.
Vậy nên, khi vị bí thư của một Đảng ủy to lớn như tại
TP.HCM cho rằng, việc giải tỏa hơn 100 căn nhà trong dịp cận Tết như thế này là
“bình thường”, thì rõ ràng nội bộ đảng Cộng sản vẫn chưa quán triệt được sức mạnh
tiền thân của mình đến từ nơi đâu.
Trong khi đó, các vụ xì-căng-đan về đất đai của
chính quyền trung ương lẫn địa phương tại Việt Nam trong thời gian qua vẫn
không có dấu hiệu giảm nhiệt. Từ khu đất của các nhóm lợi ích tại Tân Sơn Nhất,
đến Long Thành, đến nghi vấn chạy dự án đất tại các Đặc khu Kinh tế, những câu
chuyện biệt phủ, nhà đất quan chức từ trên trời rơi xuống, chúng đều cho thấy
người dân có lý do để nghi ngờ là mọi chính sách đất đai của nhà nước có lẽ
cũng chỉ để phục vụ một số ít mà thôi.
Không chỉ vậy, pháp luật Việt Nam hiện nay cũng tạo
lợi thế cho cơ quan thi hành pháp luật hơn là cho công dân.
Một đặc quyền quan trọng trong số đó, là cho phép cơ
quan chức năng ngâm dự án và xử lý nhà ở xây dựng trái pháp luật trong thời
gian bao lâu cũng được. Đây là một trong những lý do khiến cho vụ tranh chấp giữa
chính quyền quận Tân Bình và người dân Lộc Hưng kéo dài đã gần hai mươi năm.
Nếu so sánh với pháp luật Anh, trong Đạo luật Xây dựng
của họ có một điều khoản cực kỳ quan trọng (Điều 36(4)). Đó là thông báo chỉnh
sửa, phá dỡ nhà ở, công trình xây dựng của chính quyền địa phương chỉ được phép
ban hành trong vòng 12 tháng kể từ ngày công trình bị cho là vi phạm hoàn
thành. Khi cơ quan công quyền không tăng cường kiểm tra và thực hiện đúng chức
năng của mình trong thời hạn 12 tháng này, họ sẽ mất quyền ưu tiên “mệnh lệnh
nhà nước”, và buộc phải theo đuổi những biện pháp dân sự tốn kém hơn để phục hồi
nguyên trạng đất đai. Đây mới là cách thật sự tốt để kiểm tra, giám sát sự hiệu
quả của quá trình hoạt động của cơ quan nhà nước, khi đặt họ ở một vai trò chủ
động, có trách nhiệm hơn trong việc quản lý trật tự đô thị.
Vấn đề
của cả hệ thống
Người viết không cho rằng con đường hòa giải, đối
thoại và thấu hiểu giữa chính quyền và người dân trong các tranh chấp đất đai
là quá khó, miễn là các bên tôn trọng lẫn nhau và làm đúng trách nhiệm của
mình. Tuy nhiên, khi mà hệ thống “sở hữu toàn dân” vẫn còn chưa được định nghĩa
để có thể áp dụng một cách hiệu quả hơn, khi mà cơ sở đóng thuế đất đai và cơ sở
bồi thường đất đai còn chưa được xây dựng trên một nền tảng thống nhất, khi mà
lĩnh vực đất đai còn bị lũng đoạn bởi các nhóm lợi ích và những sổ địa bộ địa
phương còn chưa được cải cách, thì mầm mống nảy sinh mâu thuẫn đất đai tại Việt
Nam hiện nay có lẽ không khá khẩm hơn cách đây 70 – 80 năm là bao.
No comments:
Post a Comment