Eric X.
Li
FOREIGN
AFFAIRS January 10, 2014
Bản
dịch của Lee Hoàn
Viet Studies 14-1-2014
Tháng 11 năm 2013, Đảng Cộng sản Trung Quốc (ĐCSTQ)
đã tổ chức Hội nghị TƯ 3 khóa XVIII, một Hội nghị được nhiều mong đợi. Các Hội
nghị TƯ 3, được tổ chức một năm sau Đại hội đảng, thường thiết lập chương trình
nghị sự, chính sách quản trị của ban lãnh đạo mới. Hơn 30 năm trước, Đặng Tiểu
Bình đã trình bày những cải cách kinh tế mang tính đột phá tại Hội nghị TƯ 3
khóa XI – một Hội nghị làm thay đổi quỹ đạo của Trung Quốc và của cả thế giới.
Một năm sau bước chuyển giao thế hệ lãnh đạo mới, tại Hội nghị vừa qua, Tổng Bí
thư Tập Cận Bình đã trình bày những nội dung cụ thể nhất dự định để lãnh đạo
đất nước.
Hầu hết các phân tích đã tập trung vào phạm vi rộng
lớn của chương trình cải cách kinh tế tại kỳ họp. Điều đó là đúng, những điều
chỉnh về kinh tế được công bố là sâu rộng hơn nhiều những gì mọi người hằng
mong đợi, và nếu được thực hiện, có thể thúc đẩy tăng trưởng kinh tế một
cách bền vững. Cải cách bao gồm cho phép cổ phần (sở hữu tư nhân) các công ty
nhà nước, giảm rào cản pháp lý cho các doanh nghiệp thương mại, trao cho nông
dân được kiểm soát tốt hơn đất đai của họ, tự do hóa khu vực tài chính và nhiều
nội dung khác nữa.
Tuy vậy, ngay cả khi các cải cách kinh tế đang được
chào đón, đã có các chỉ trích ban lãnh đạo mới của Trung Quốc bỏ qua cơ hội tốt
đối với những cải cách chính trị trong chương trình nghị sự của Hội nghị. Các
nhà bình luận đã chỉ ra, một cách chính xác, rằng lãnh đạo của đảng đã thực sự
tăng cường được quyền lực. Các phương tiện truyền thông như The Wall Street
Journal, CNN, và The Economist đã mô tả sự phát triển vừa qua, về bản chất,
đảng đã rẽ phải về kinh tế và rẽ trái về chính trị. Những quan
điểm như vậy thật chưa đúng.
Hội nghị lần này đã khởi động một bước quan trọng, ở
nhiều chiều kích, những cải cách chính trị chưa từng có sẽ làm thay đổi căn bản
nền quản trị quốc gia lớn nhất thế giới. Cải cách bao gồm cách thức tái cân
bằng mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương và tái cơ cấu
cơ chế kiểm tra kỷ luật trong đảng và hệ thống tư pháp của nhà nước.
Hội nghị lần này cũng trình bày việc tái cơ cấu tổ chức ban hành các quyết định
quan trọng nhất của đảng trong lịch sử nước Cộng hòa Nhân dân.
TÁI
CÂN BẰNG THỂ CHẾ
Trong nhiều thế kỷ, một trong những nội dung chính
trị gây nhiều tranh cãi nhất của đế quốc Trung Hoa là sự cân bằng quyền lực
giữa chính quyền trung ương và địa phương. Thành công hay thất bại của quản trị
quốc gia phụ thuộc phần lớn vào mối quan hệ này đã được điều chỉnh như thế nào.
Sự cân bằng lành mạnh luôn đảm bảo cho sự thịnh vượng và ổn định trong thời
gian dài. Ngược lại đã dẫn đến các cuộc đảo chính và phản đảo, và đôi khi dẫn
đến sự sụp đổ của một triều đại.
Trung Quốc trong đương đại cũng không là ngoại lệ.
Trong lịch sử 64 năm của mình, mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa
phương đã trải qua ít nhất ba giai đoạn. Thời kỳ đầu (1949-1956) là thời kỳ tập
trung hóa theo kiểu Liên Xô. Hối thúc bởi sự cần thiết phải củng cố quyền lực
chính trị và vực dậy nền kinh tế bị tê liệt, đảng đã nhập khẩu mô hình
của Liên Xô và Bắc Kinh giữ quyền cai trị tối cao.
Nhưng bắt đầu từ cuối những năm 1950, Mao đã áp dụng
chính sách phân cấp quyền lực. Vào thời điểm đó, do điều kiện kinh tế và xã hội
khác nhau đáng kể giữa các vùng. Hơn nữa, việc thiếu vắng quyền lực chính trị ở
cấp địa phương đã dẫn đến việc quản lý yếu kém của bộ máy quan liêu ở trung
ương và tình trạng trì trệ chung. Mao cho rằng phân cấp sẽ giải phóng năng suất
kinh tế và đem lại sức sống chính trị tại địa phương. Quá trình này được tăng
cường do có sự kết thúc của Cách mạng Văn hóa vào cuối năm 1970. Đến lúc đó,
chính quyền địa phương đã kiểm soát đáng kể hoạt động thu thuế, các doanh
nghiệp nhà nước, và thậm chí quản lý cả bộ máy quân đội. Những tàn tích của
thời gian này kéo dài đến giai đoạn đầu của cải cách do Đặng tiến hành vào cuối
những năm 1970. Trong suốt những năm 1980, chính phủ trung ương nhiều lần do
hết tiền mặt đã phải yêu cầu hỗ trợ từ nguồn tài chính của các địa phương.
Mãi cho đến đầu những năm 1990, đảng mới bắt đầu cân
bằng lại được quyền lực giữa trung ương và các địa phương. Thủ tướng Chu Dung
Cơ chính thức hóa quá trình này vào năm 1994 bằng cách điều chuyển quyền đánh
thuế trở lại tay Bắc Kinh, tuy vậy do tồn tại gần ba thập kỷ nên sự phân cấp đã
không thể đảo ngược một cách dễ dàng. Ở thời điểm Hội nghị mới nhất khai mạc,
chỉ một nửa số 20 nghìn tỷ nhân dân tệ doanh thu thuế hàng năm của quốc gia về
được với ngân sách do Bắc Kinh kiểm soát.
Hội nghị lần gần đây nhất đã điều chỉnh lại hoàn
toàn cơ cấu này. Dường như cải cách lớn nhất trong quản trị chính trị của Trung
Quốc trong nhiều thập kỷ qua, theo các nhà lãnh đạo đảng, là Trung Quốc sẽ
có một ngân sách quốc gia duy nhất, doanh thu hợp nhất và chi tiêu vững chắc
dưới sự kiểm soát của Bắc Kinh. Theo hệ thống mới này, chính quyền trung
ương sẽ kiểm soát gần như hoàn toàn chi tiêu quốc gia. Trách nhiệm hành chính
như giám sát các dự án cơ sở hạ tầng và cung ứng dịch vụ chăm sóc sức khỏe sẽ
được phân định rõ ràng hơn giữa Bắc Kinh với chính quyền các khu vực và địa
phương. Quy định về chuyển tiền thanh toán giữa trung ương và địa phương được
chuẩn hóa. Và Bắc Kinh tiến hành quản lý trực tiếp các khoản nợ của chính quyền
địa phương.
Những điều chỉnh này là thử thách khắc nghiệt cho
phát triển Trung Quốc trong dài lâu. Hệ thống thuế và cơ chế giám sát nợ mới sẽ
giúp ngăn ngừa chính quyền địa phương từ việc lạm dụng các nguồn lực đến việc
đạt được các mục tiêu kinh tế trong ngắn hạn. Và với nguồn chi mới này, chính
phủ trung ương có thể tài trợ được cho các chính sách xã hội cần thiết trong
những năm tiếp theo.
Kiểm soát đô thị hóa: trong 20 năm tới đây, mỗi năm
13 triệu người sẽ di chuyển đến các thành phố đã có và mới ở Trung Quốc. Khoảng
cách nông thôn – đô thị và dân nhập cư đô thị hóa từ lâu đã đặt ra vấn đề dai
dẳng cho mô hình phát triển của Trung Quốc. Người nông dân không được tiếp cận
với chăm sóc sức khỏe và không được hưởng các lợi ích từ giáo dục, thậm chí
không có các quyền gắn với đất đai như dân cư đô thị, do đó dẫn đến sự phát
triển mất cân đối cho các thành phố. Vấn đề này đặc biệt nghiêm trọng đối với
lao động nhập cư, những người đã chuyển đến các thành phố để sống và làm việc
nhưng vẫn được coi là cư dân nông thôn. Họ buộc phải tồn tại trong tình
trạng bấp bênh – xa đất của họ, không có phúc lợi nơi đô thị. Giờ đây Bắc Kinh
sẽ có thể bổ sung lớn hơn nguồn lực quốc gia cho phúc lợi công cộng như y tế,
phúc lợi xã hội và giáo dục, tạo điều kiện cho nông dân trở thành cư dân đô thị
chính thức.
Nội dung lớn nhất được trình bày tại Hội nghị này là
nguyên tắc thị trường phải là yếu tố quyết định trong phân bổ các nguồn lực
kinh tế. Một số người đã cho rằng việc tái cân bằng quyền lực chính trị về
trung ương dường như đi ngược lại với mục tiêu này. Nhưng không phải như vậy.
Thực hiện phân cấp trong 30 năm qua đã dẫn đến chủ nghĩa bảo hộ ở địa phương và
thiếu các quy tắc chuẩn cho hoạt động thương mại. Cả hai nội dung này đã cản
trở sự phát triển nền kinh tế thị trường ở Trung Quốc. Các công ty thường xuyên
sử dụng quan hệ với chính quyền địa phương để ngăn chặn đối thủ cạnh tranh tham
gia thị trường. Các quy tắc và qui định khác nhau giữa các tỉnh gây khó khăn
cho các công ty hoạt động bên ngoài địa phương của họ.
Các chính sách tập trung hóa của Hội nghị lần thứ
ba, do đó sẽ tăng cường nền kinh tế thị trường sôi động ở Trung Quốc. Ngoài ra,
tập trung hóa cũng có tác động tích cực khác. Ví như, chính quyền trung ương có
thể bảo vệ tốt hơn đối với môi trường và an toàn thực phẩm khi yêu cầu thực thi
các tiêu chuẩn quốc gia.
TIẾP
SAU SỰ KIỆN BẠC HY LAI
Ngay từ những ngày đầu phát triển, ĐCSTQ đã chính
thức quan ngại về tệ tham nhũng. Cơ quan kiểm tra nội bộ đầu tiên của đảng (sau
gọi là Ủy ban Kiểm tra Trung ương) được thành lập vào năm 1927, chỉ sáu năm sau
khi đảng thành lập và 22 năm trước khi đảng thực sự giành được quyền lực chính
trị. Cho dù quyền lực và sự ảnh hường của Ủy ban này, theo từng thời kỳ, có lúc
tăng lúc giảm, nhưng nguyên tắc hoạt động vẫn luôn nhất quán.
Từ 1927 đến nay, mô hình phòng chống tham nhũng của
đảng vẫn là tổ chức kiểm tra nội bộ được áp dụng theo Đảng Cộng sản Liên Xô. Về
lý thuyết, Ủy ban Kiểm tra kỷ luật (DIC) ở mỗi cấp chính quyền chịu sự lãnh đạo
của DIC cấp trên, trực tiếp. Mọi báo cáo đều được chuyển về Ủy ban Kiểm tra kỷ
luật Trung ương (CDIC). Tuy nhiên, trong thực tế, hệ thống này thường bị phá
vỡ. Người đứng đầu cơ quan chống tham nhũng thường làm việc dưới ảnh hưởng, có
sự gắn kết sự nghiệp của mình với người đứng đầu bộ máy hành chính hoặc chịu sự
lãnh đạo, về phía đảng, của người đang bị xử lý kỷ luật. Lấy ví dụ về vụ án Bạc
Hy Lai, bí thư bị thất sủng của Trùng Khánh. Bạc, bị kết tội tham nhũng năm
ngoái, là Ủy viên Bộ Chính trị, cơ quyền lực cao nhất ở Trung Quốc. Người đứng
đầu Ủy ban chống tham nhũng của Trùng Khánh, tiếc thay, còn không phải là ủy
viên của Ủy ban Trung ương, vị trí ít nhất hai mức thấp hơn Bạc. Về cơ bản là
không thể kỷ luật được Bạc tại bất kỳ thời điểm nào trong suốt nhiệm kỳ của
ông. Hiển nhiên, một chế độ như vậy, mặc dù thành công trong việc trừng phạt
hành vi phạm tội ở mức độ thấp, sẽ không thể kiểm soát được sự lạm dụng quyền
lực ở các cấp cao hơn.
Hội nghị đã đẩy mạnh tái cấu trúc chế độ kiểm tra,
chuyển Ủy ban Kiểm tra kỷ luật Trung ương vào cơ quan có quyền ban hành quyết
định độc lập với lãnh đạo cấp ủy. Các DIC giờ đây buộc phải báo cáo lên Ủy ban
trung ương tại Bắc Kinh. Ủy ban Kiểm tra kỷ luật Trung ương có toàn quyền bổ
nhiệm cán bộ chống tham nhũng ở các cấp trên toàn quốc và tiến hành điều tra
tất cả các vụ việc. Như để khẳng định ngay cho sự điều chỉnh này, khi kết thúc
Hội nghị, Hou Kai, một cán bộ đảng có ảnh hưởng tại Bắc Kinh, được bổ nhiệm
đứng đầu Ủy ban kiểm tra Kỷ luật tại Thượng Hải.
Tương thích với cải cách chế độ kiểm tra nội bộ
đảng, từ Hội nghị này hệ thống cơ quan tư pháp cũng được cơ cấu lại. Giờ đây,
hệ thống tòa án ở mỗi cấp không còn phụ thuộc cơ quan hành chính cùng cấp và
chỉ chịu kiểm soát của tòa án cấp trên.
Chưa thể đánh giá hết tầm quan trọng của những cải
cách quản trị ở Trung Quốc trong tương lai, nhưng đây là những điều chỉnh về
chất nhất trong phân định và tạo lập quyền lực của đảng trong nhiều thập kỷ
tới. Trung Quốc là một đất nước rộng lớn với một chính phủ có nhiều phức hệ. Sự
ra đời của cơ quan kiểm soát độc lập ở mọi cấp chính quyền có thể giúp đảng
ngăn chặn được tham nhũng và tăng cường hiệu quả hoạt động, việc mà trước đây
đảng chưa thực hiện được.
HỒI
KẾT CỦA MÔ HÌNH “BA ĐẦU TÀU”
Có lẽ, cải cách chính trị đáng chú ý nhất của Hội
nghị lần này là việc thành lập Ủy ban An ninh Quốc gia và Ban Chỉ đạo trung
ương về thúc đẩy cải cách, hướng dẫn các hoạt động an ninh quốc gia và chính
sách kinh tế. Cả hai cơ quan này sẽ hoạt động dưới sự chỉ đạo của Bộ Chính trị
và Thường vụ Bộ Chính trị, do đó, hầu giải quyết được các mâu thuẫn bất lợi
trong cơ cấu chính trị của Trung Quốc như đã có trong nhiều thập kỷ qua.
Khi đảng thành lập nhà nước Cộng hòa Nhân dân
(1949), nhà nước này được khuôn mẫu theo mô hình của Liên Xô và thường gọi là mô
hình ba đầu tàu. Về hình thức, có ba cơ quan song song chia sẻ quyền lực:
Quốc vụ viện – cơ quan lập pháp do Chủ tịch nước đứng đầu; Hội đồng Nhà nước –
nội các do Thủ tướng lãnh đạo; và Bộ Chính trị đứng đầu là Tổng Bí thư. Chủ
tịch nước và Thủ tướng cũng là thành viên của Bộ Chính trị (trong những thập kỷ
gần đây, Tổng Bí thư cũng đồng thời là Chủ tịch nước). Cho đến nay, Hiến pháp
vẫn khẳng định vai trò lãnh đạo độc nhất của đảng.
Về hình thức, sự phân định như trên đã tạo ra những
phức tạp về thể chế, những mâu thuẫn và chứa đựng nội dung thiếu bền vững. Từ
những ngày đầu của nền Cộng hòa Nhân dân, đã có những cuộc tranh luận về mức độ
nhất thể hoặc tách biệt các cơ quan, về đảng đứng đầu bởi Trung ương và Bộ
Chính trị, với chính phủ, được điều hành bởi Hội đồng Nhà nước. Trong 30 năm
đầu tiên dưới thời Mao, người cầm lái vĩ đại dù chỉ lãnh đạo Đảng, nhưng
đồng thời kiểm soát trực tiếp toàn bộ chính phủ. Xung đột thể chế như vậy càng
trầm trọng hơn bởi ảnh hưởng của cá nhân người đứng đầu, dẫn đến những hậu quả
thường là rất thảm khốc. Vào giữa những năm 1960, sự khác biệt quan điểm giữa
Mao, đứng đầu ĐCSTQ, với Lưu Thiếu Kỳ, đứng đầu chính phủ, đã là ngòi nổ gây
nên thảm họa Cách mạng Văn hóa.
Kiến tạo Ủy ban An ninh Quốc gia và Ban Chỉ đạo
trung ương về thúc đẩy cải cách, Hội nghị lần thứ ba này đánh dấu sự kết thúc mô
hình ba đầu tàu. Giờ đây, đảng đã nắm chắc vị trí đứng đầu và là
trung tâm nền quản trị chính trị quốc gia, đồng thời tiếp tục củng cố tính hợp
hiến của đảng. Chức trách của Ủy ban an ninh quốc gia sẽ bao gồm tất cả các
khía cạnh của chính sách an ninh đối nội và đối ngoại của Trung Quốc, từ lực
lượng Công an đến Bộ Ngoại giao. Ban Chỉ đạo trung ương về thúc đẩy cải cách sẽ
là mũi nhọn trong chiến lược kinh tế quốc gia. Cả hai cơ quan này giờ đây đều
được đặt dưới sự chỉ đạo duy nhất của Bộ Chính trị. Ở một ý nghĩa nào đó, hệ
thống quản trị Trung Quốc đã gần hơn với hệ thống bán tổng thống (như Pháp...).
Cải cách sẽ giúp ổn định quản trị và cũng có thể báo
hiệu một bước đột phá lớn về chính trị. Thật vậy, ĐCSTQ cuối cùng cũng thừa
nhận rằng đảng là một tổ chức quản trị, không phải là một đảng chính trị. Hơn
một trăm năm trước đây, các đảng chính trị hiện đại từ phương Tây du nhập vào
Trung Quốc. Nhưng ở các nước phương Tây, nhà nước quốc gia được thiết lập
trước, các đảng phái đại diện cho từng nhóm dân cư trong hệ thống chính trị
thường ra đời sau đó. Ở Trung Quốc, quá trình này xảy ra theo chiều ngược lại,
đảng ra đời trước, và 28 năm sau, đảng lập nên nhà nước Cộng hòa Nhân dân. Từ
đó, ĐCSTQ đã tuyên bố đại diện cho một đa số dân tộc Trung Hoa.
Cùng sự kết thúc nhà nước Xô Viết với mô hình ba
đầu tàu và cấu trúc pha trộn đảng với Chính phủ, Hội nghị lần thứ ba đánh
dấu một mốc quan trọng cho sự trưởng thành trong quản trị quốc gia của đảng. Về
lâu dài, quản trị quốc gia của Trung Quốc, về chất, sẽ khác với mô hình hiện
đang vận hành tại hầu hết các quốc gia, trong đó với nhiều đảng chính trị đại
diện cho các nhóm lợi ích khác nhau cạnh tranh nhau thông qua bầu cử. ĐCSTQ
đang phát triển thành một tổ chức quản trị hiện thân cho toàn bộ xã hội Trung
Quốc, nhưng không giống các triều đại phong kiến Trung Hoa. Tương lai của quản
trị chính trị ở Trung Quốc sẽ phụ thuộc vào năng lực thể chế của ĐCSTQ có tiếp
tục thích ứng được với một xã hội đang thay đổi nhanh chóng.
THÀNH
CÔNG TỔNG THỂ
Đề cập đến nội dung của Hội nghị lần này, hầu hết
giới quan sát và các trung tâm nghiên cứu phương Tây đánh giá thấp những
cải cách chính trị của ĐCSTQ do họ không nhận thấy những nội dung dân chủ trong
đa đảng và trong bầu cử. Theo ý thức hệ, với Trung Quốc thuật ngữ "cải
cách chính trị" đã bị đánh tráo và thường được diễn giải phù hợp với
nền dân chủ kiểu phương Tây. Do vậy, mọi cải cách không phù hợp với ý nghĩa
này, dù lớn hay nhỏ, đều bị bác bỏ. Các quan điểm như vậy phản ánh những cách
nhìn, nếu không hoàn toàn có hại, cũng rất non nớt trong hiểu biết về Trung
Quốc.
Các học giả về Trung Quốc hiện đại thường chia sự
lãnh đạo của đảng ở quốc gia to lớn này thành hai thời kỳ, mỗi kỳ khoảng 30
năm. Kỳ đầu tiên từ 1949 đến1979, dưới thời Mao, kỳ thứ hai bắt đầu với cải
cách mở cửa của Đặng vào năm 1979 và kéo dài đến ngày hôm nay. Một số đã cho
rằng thời kỳ 30 năm thứ hai được khởi nguồn chính từ và thậm chí là từ sự trì
trệ của thời kỳ trước đó. Nhận định như vậy là sai lầm. Mặc dù thời kỳ đầu tiên
và thứ hai dường như cho thấy có sự tương phản nhau trong ý thức hệ, nhưng thời
kỳ thứ hai là kết quả tự nhiên của thời kỳ đầu tiên. Nếu không có những thành
tựu của thời kỳ đầu tiên – độc lập dân tộc và xây dựng được cơ sở hạ tầng công
nghiệp cùng lớp người cơ bản hiện đại – thì không thể có được thời kỳ thứ hai.
Nếu những cải cách chính trị mới đây được thực hiện,
Hội nghị lần này sẽ mở đầu một kỷ nguyên thứ ba – tích hợp thành quả của hai kỷ
nguyên trước và tạo ra kỷ nguyên mới cho Trung Quốc hiện đại, vẫn bằng mô hình
quản trị quốc gia vận hành không qua bầu cử nhưng hiệu quả. Khi tính đến hình
thức giám sát và cân bằng mới, chính quyền sẽ nổi trội hơn về năng lực, về tính
đáp ứng và linh động.
Ngày nay, khủng hoảng về quản trị quốc gia gây nhiều
hệ lụy trên khắp thế giới. Từ hiện trạng đảng phái tê liệt ở Hoa Kỳ đến những
bế tắc của chủ nghĩa Tinh hoa châu Âu, hay các nước phát triển đang ngập tràn
trong tình trạng trì trệ kéo dài. Ở hầu hết các nước đang phát triển, từ Thái
Lan đến Nam Sudan, chế độ bầu cử hoặc là không được thực hiện hoặc là hoàn toàn
mất tính hợp pháp.
Dù phải đối mặt với vô vàn thách thức và đòi hỏi
ngày càng tăng, Trung Quốc trong nhiều tiêu chí, đã đạt thành tích về phát
triển kinh tế, xóa đói giảm nghèo và gắn kết xã hội nói chung. Trong thời đại
của Tập, Trung Quốc sẽ trở thành nền kinh tế lớn nhất thế giới. Và với quỹ đạo
này, đến giữa thế kỷ này Trung Quốc sẽ trở thành một cường quốc thật sự về kinh
tế, chính trị và quân sự. Nhưng tiềm năng sẽ không thể thành hiện thực một khi
thiếu vắng một hệ thống quản trị quốc gia chặt chẽ, trưởng thành và phù hợp với
đất nước về chính trị. Những gì đã xảy tháng mười một năm ngoái ở Bắc Kinh hé
lộ nhiều điều hơn so với trước đây người ta đã tưởng./.
Người dịch gửi cho viet-studies ngày 14-1-14
No comments:
Post a Comment