ĐẠO LUẬT HONG KONG & QUYỀN TÙY NGHI HÀNH PHÁP CỦA TỔNG THỐNG (Trịnh Hữu Long - Luật Khoa)

Đạo luật Hong Kong và quyền tùy nghi hành pháp của tổng thống

Trịnh Hữu Long

29/11/2019

https://www.luatkhoa.org/2019/11/dao-luat-hong-kong-va-thong-diep-khong-ro-rang-cua-tt-trump/

Trong một động thái được chính giới Mỹ và người biểu tình Hong Kong hoan nghênh, Tổng thống Donald Trump đã ký ban hành hai đạo luật ủng hộ dân chủ và nhân quyền cho Hong Kong. Cho dù chữ ký của tổng thống mang tính biểu tượng là chính do lưỡng viện Quốc hội đã ủng hộ hai đạo luật này gần như tuyệt đối, việc Tổng thống Trump gắn tên mình với sự kiện này khẳng định quan điểm mạnh mẽ của Hoa Kỳ đối với vấn đề Hong Kong.

Tuy vậy, ông cũng đưa ra một thông điệp không rõ ràng về việc thực thi một trong hai đạo luật này.

Trước hết, ta cần phân biệt hai đạo luật này. Một đạo luật được gọi là Đạo luật Nhân quyền và Dân chủ Hong Kong 2019. Đạo luật còn lại là luật cấm xuất khẩu công cụ hỗ trợ cho cảnh sát Hong Kong.

Hai đạo luật Hong Kong nói gì?

Để hiểu hai đạo luật vừa được Tổng thống Trump ký ban hành, ta cần quay về năm 1992 với Đạo luật Chính sách Hoa Kỳ – Hong Kong, bởi trong hai đạo luật mới ban hành thì một đạo luật thực chất chỉ là luật sửa đổi, bổ sung của đạo luật năm 1992, còn đạo luật còn lại là mới hoàn toàn.

Đạo luật năm 1992 được thông qua nhằm chuẩn bị cho sự kiện Hong Kong, một thuộc địa của Anh, sẽ được trả về cho Trung Quốc vào ngày 1/7/1997 theo Tuyên bố chung Trung Quốc – Anh năm 1984. Đạo luật này thừa nhận hiệu lực của Tuyên bố chung, nghĩa là thừa nhận Hong Kong thuộc về Trung Quốc kể từ thời điểm trên, nhưng cho phép Hoa Kỳ đối xử với Hong Kong theo một chính sách khác biệt so với phần còn lại của Trung Quốc liên quan đến các vấn đề thương mại, giao thông – vận tải, văn hóa – giáo dục, và việc tham gia các điều ước quốc tế.

Về cơ bản, đạo luật này cho phép tổng thống Hoa Kỳ giữ nguyên chính sách ngoại giao với Hong Kong và tiếp tục áp dụng pháp luật Mỹ hiện hành đối với Hong Kong sau ngày 30/6/1997, bất chấp việc Hong Kong trở về với Trung Quốc. Việc này xuất phát từ việc thể chế chính trị và pháp luật Hong Kong khác biệt hoàn toàn so với đại lục, và gần gũi với các chuẩn mực pháp luật của Mỹ.

Đạo luật năm 1992 đã trao quyền cho tổng thống Hoa Kỳ, nếu đánh giá thấy Hong Kong không còn đủ mức độ tự trị để được hưởng chính sách đối xử đặc biệt của Hoa Kỳ theo các đạo luật khác nhau, thì có thể ký ban hành sắc lệnh hành pháp đình chỉ thi hành các đạo luật cụ thể đó. Đồng thời, bộ trưởng ngoại giao Hoa Kỳ cũng phải báo cáo hàng năm cho Quốc hội về quan hệ ngoại giao với Hong Kong.

Như vậy, cho đến trước khi luật sửa đổi được Tổng thống Trump ký ban hành, bản thân tổng thống đã có quyền hành rộng lớn trong việc đình chỉ các chính sách ưu đãi đối với Hong Kong. Vậy luật sửa đổi năm 2019 này có gì mới?

Theo website của Quốc hội Mỹ, Đạo luật Nhân quyền và Dân chủ Hong Kong 2019, số hiệu S.1838, có mấy điểm mới sau:

·         Yêu cầu bộ trưởng ngoại giao, ngoài những nội dung báo cáo hàng năm cho Quốc hội như trước đây, phải báo cáo thêm nhiều vấn đề, trong đó có các vấn đề nhân quyền (tự do ngôn luận, tự do hội họp, tự do Internet), thể chế dân chủ (bầu cử, tư pháp độc lập), hoạt động của cảnh sát, v.v. Bên cạnh đó cũng phải báo cáo xem nếu nền tự trị của Hong Kong bị xói mòn thì nó ảnh hưởng thế nào tới quan hệ với Hoa Kỳ.

·         Yêu cầu bộ trưởng thương mại báo cáo thường niên về những nỗ lực của Trung Quốc trong việc dùng Hong Kong để né các chính sách trừng phạt và kiểm soát xuất khẩu của Mỹ.

·         Nếu tổng thống nhận thấy nếu Hong Kong đề xuất hoặc ban hành bất kỳ đạo luật nào có khả năng đẩy công dân Mỹ vào thế rủi ro bị dẫn độ sang Trung Quốc hoặc bất kỳ nước nào thiếu các cơ chế bảo vệ quyền của bị cáo, thì phải báo cáo Quốc hội về chiến lược bảo vệ công dân và doanh nghiệp Mỹ ở Hong Kong, cũng như đánh giá xem Hong Kong còn đủ năng lực pháp lý để thi hành các hiệp định tương trợ tư pháp với Mỹ hay không.

·         Yêu cầu Bộ Ngoại giao không được từ chối visa làm việc và du học cho công dân Hong Kong chỉ vì họ bị chính quyền Hong Kong xử lý có động cơ chính trị.

·         Yêu cầu tổng thống báo cáo Quốc hội một danh sách các cá nhân phải chịu trách nhiệm cho những vi phạm nhân quyền ở Hong Kong. Các cá nhân này phải chịu cấm vận và bị cấm nhập cảnh vào Mỹ.

Đạo luật thứ hai [khác với Đạo luật Nhân quyền và Dân chủ Hong Kong nêu trên] mang số hiệu S.2710. Luật này cấm tổng thống cấp phép xuất khẩu các loại công cụ hỗ Cảnh trợ cho hai cơ quan chấp pháp Hong Kong là Lực lượng Cảnh sát và Lực lượng sát Hỗ trợ. Các loại công cụ hỗ trợ này bao gồm đạn hơi cay, đạn cao su và còng tay.

Tổng thống có thể tạo ngoại lệ nhưng phải xác nhận với Quốc hội về việc xuất khẩu loại công cụ hỗ trợ đó quan trọng thế nào với lợi ích quốc gia và chính sách ngoại giao của Mỹ.

Lệnh cấm này chỉ có hiệu lực trong vòng một năm kể từ khi ban hành.

Thông điệp không rõ ràng của Tổng thống Trump

Sau khi ký ban hành hai đạo luật nêu trên, Tổng thống Trump đã đưa ra không phải một mà tới hai thông cáo.

Thông cáo thứ nhất loan tin về việc ký hai đạo luật, với “sự tôn trọng dành cho Chủ tịch Tập [Cận Bình], Trung Quốc và người dân Hong Kong”.

Thông cáo thứ hai mới là điều đáng nói. Ông nói rằng một số điều khoản của Đạo luật Nhân quyền và Dân chủ Hong Kong 2019 “can thiệp vào việc thi hành thẩm quyền hiến định của tổng thống trong việc hoạch định chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ”.

“Chính phủ của tôi sẽ đối xử với các điều khoản này của Đạo luật một cách nhất quán với các thẩm quyền hiến định của tổng thống trong quan hệ ngoại giao”, ông Trump nói trong thông cáo.

Tổng thống Trump không nói rõ “một số điều khoản” mà ông nói tới là những điều khoản nào. Cũng rất khó diễn giải câu chữ của tuyên bố này. Liệu điều này có thể được hiểu là ông Trump sẽ không thực thi một số điều khoản, hay có thực thi nhưng sẽ khác đi so với câu chữ của luật? Hay có cách diễn giải nào khác?

Giáo sư chính trị học Jessica Chen Weiss (Đại học Cornell), nói với tờ New York Times rằng “tuyên bố ký ban hành của ông Trump gợi ý rằng ông sẽ không để bản thân bị Quốc hội trói tay trói chân trong việc đối phó với Trung Quốc, và ông sẽ tiếp tục sử dụng quyền tùy nghi hành pháp [executive discretion] trong việc có thi hành các điều khoản của đạo luật hay không”.

Tổng thống có nhất thiết phải thi hành luật của Quốc hội?

Câu trả lời tưởng như đơn giản nhưng lại không đơn giản chút nào.

Về nguyên tắc, tổng thống là người đứng đầu nhánh hành pháp, là nhánh chịu trách nhiệm thi hành luật. Tuy nhiên, thực tế vận hành của chính quyền Mỹ lại phát sinh một số chuyện.

Thông thường, khi Quốc hội trao quyền hành pháp cho tổng thống hoặc một cơ quan hành pháp nào đó, họ sẽ để cho nhánh hành pháp quyết định thời điểm và cách thức thực thi luật, trừ khi Quốc hội có hướng dẫn chi tiết hoặc bắt buộc nhánh hành pháp phải thi hành. Vì vậy, tổng thống có quyền tùy nghi nhất định trong việc thực thi luật. [1]

Việc thực thi luật, do vậy, phụ thuộc vào nghị trình cụ thể của nhánh hành pháp. Tổng thống có thể chọn ưu tiên thi hành điều khoản này, trì hoãn thi hành điều khoản kia.

Ngoài ra, thực tế hành pháp cho thấy, trong một số trường hợp cụ thể, tổng thống có thể tùy nghi không thi hành một đạo luật hoặc một số điều khoản của một đạo luật do Quốc hội thông qua.

Giáo sư Robert J. Delahunty (Đại học St. Thomas) và John C. Yoo (Đại học California – Berkeley) đưa ra bốn trường hợp mà việc tổng thống không thi hành luật có thể được biện minh: (1) luật vi hiến, (2) những trường hợp cụ thể mà việc thực thi luật là không phù hợp, (3) không đủ ngân sách thực thi, và (4) Quốc hội, một cách không chính thức, ủy nhiệm cho nhánh hành pháp quyết định có thực thi hay không. [2]

Tổng thống Barack Obama là người liên tục sử dụng quyền tùy nghi không thi hành (non-enforcement discretion), đặc biệt là sau khi đảng Dân chủ mất quyền kiểm soát Hạ viện vào năm 2010. Hai lĩnh vực ông không thi hành luật của Quốc hội liên quan đến bảo hiểm y tế và di trú, do những bất đồng sâu sắc của ông với Quốc hội về một số điều khoản.

Tổng thống Donald Trump, qua thông cáo của mình, đã đánh tín hiệu rằng việc ông ký ban hành Đạo luật Nhân quyền và Dân chủ Hong Kong 2019 và việc ông thực thi nó là hai việc khác nhau. Ông để ngỏ khả năng sẽ không thi hành một số điều khoản. Điều này, trên thực tế, không phải là chuyện lạ trong thực tiễn hành pháp Mỹ.

___

Tài liệu tham khảo:

[1] Daniel Stepanicich, Presidential inaction and the Constitutional Basis for executive nonenforcement discredition, Journal of Constitutional Law, Vol. 18:5, pp. 1508 (2016).

[2] Robert J. Delahunty & John C. Yoo, Dream On: The Obama Administration’s Nonenforcement of Immigration Laws, the DREAM Act, and the Take Care Clause, 91 TEXAS L. REV. 781 (2013).