Trần Thị Ngự chuyển ngữ
Thứ Năm, 19/12/2013
Cưỡng chế di dời rất phổ biến và ảnh hưởng đến
người ở cả các nước phát triển và đang phát triển. Do mối liên quan và phụ
thuộc lẫn nhau giữa các quyền con người, cưỡng chế di dời thường xuyên vi phạm
các nhân quyền khác. Như vậy, trong khi cuỡng chế di dời rõ ràng vi phạm các
quyền được quy định trong Công Ước, việc này cũng có thể đưa đến việc vi phạm
các quyền dân sự và chính trị, chẳng hạn như quyền được sống, quyền được an
toàn của con người, quyền không bị can thiệp vào đời tư, gia đình và nhà ở, và
quyền được thụ hưởng tài sản một cách hoà bình.
*
*
Quyền có nhà ở đấy đủ (Art.11.1): Cưỡng chế di dời:
1997/05/20.
Nhận xét tổng quát số 7 của Công Ước về Quyền Kinh Tế, Xã
Hội và Văn Hoá (Covenant on Economic, Social and Cultural Rights). (Nhận xét
tổng quát)
NHẬN XÉT CHUNG Số 7
Quyền có nhà đầy đủ (Điều 11.1
của Công ước):
Cuỡng chế di dời
(Phiên họp thứ 17, 1997) [*]
1. Trong phần nhận xét chung số 4 (1991), Ủy Ban của Công Ước nhận thấy
rằng mọi người phải có một mức độ an toàn về quyền hưởng dụng đuợc bảo vệ bởi
pháp luật để chống lại cưỡng chế di dời, các sự quấy rối và các đe dọa khác. Ủy
ban kết luận rằng cưỡng chế di dời trước hết không phù hợp với các yêu cầu của
Công Ước. Sau khi xem xét một số lượng khá lớn các báo cáo về cưỡng chế di dời
trong những năm gần đây, gồm cả các trường hợp mà Ủy Ban xác định rằng các
nghĩa vụ mà quốc gia thành viên cam kết đã bị vi phạm, Ủy Ban hiện đang tìm
cách làm sang tỏ hơn về ý nghĩa của các việc thực hành đó đối với các nghĩa vụ
nêu trong Công Ước.
2. Cộng đồng quốc tế đã công nhận từ lâu rằng vấn đề cưỡng chế di dời là
một vấn đề nghiêm trọng. Năm 1976, Hội nghị Liên hợp quốc về định cư của con
người lưu ý rằng cần phải đặc biệt chú ý đến việc "chỉ nên thực hiện
các hoạt động giải phóng mặt bằng rộng lớn khi việc bảo tồn và phục hồi không
khả thi và các biện pháp tái định cư phải được thực hiện." [1] Năm
1988, trong Chiến Lược Toàn Cầu về Nhà Ở Cho Đến Năm 2000, được thông qua bởi Đại
Hội Đồng trong Resolution 43/181, đã công nhận “nghĩa vụ cơ bản [của chính phủ]
là để bảo vệ và cải thiện, chứ không phải làm hư hại hoặc tiêu hủy, nhà ở và
các khu dân cư." [2] Chương trình nghị sự số 21 nói rằng "mọi người
phải được pháp luật bảo vệ để chống lại cưỡng bức di dời một cách bất công khỏi
nhà hoặc đất của họ." [3] Trong Nghị Trình về Nhà Ở, các quốc gia đã cam
kết "bảo vệ tất cả dân chúng không bị cưỡng chế di dời trái với luật pháp,
và bảo đảm công lý và việc khôi phục vơi sự quan tâm đến nhân quyền; [và] khi
trục xuất không thể tránh khỏi, đảm bảo đưa ra các giải pháp thay thế phù
hợp." [4] Ủy ban Nhân Quyền cũng đã chỉ ra rằng "cuỡng chế di dời là
một vi phạm trắng trợn các quyền con người." [5] Tuy nhiên, mặc dù quan trọng,
các tuyên bố trên đã mở ra một trong những vấn đề quan trọng nhất, cụ thể là
xác định những tình huống cho phép cưỡng chế di dời và giải thích rõ các sự bảo
vệ cần thiết để đảm bảo sự tôn trọng các quy định có liên quan của Công Ước.
3. Trong một số khía cạnh, việc sử dụng thuật ngữ "cuỡng chế di
dời" có vấn đề. Thuật ngữ này có ý nói đến sự tùy tiện và bất hợp pháp.
Tuy nhiên đối với nhiều nhà quan sát, nói đến "cưỡng chế di dời” chỉ là
thừa, trong khi những người khác đã chỉ trích khái niệm "trục xuất bất hợp
pháp" trên căn bản giả định rằng luật pháp đã bảo vệ đầy đủ quyền nhà ở và
phù hợp với Công Ước, mà thực tế thì không phải luôn luôn là như vậy. Tương tự
như vậy, có ý kiến cho rằng thuật ngữ "trục xuất không công bằng"
thậm chí còn có tính chủ quan hơn vì nó đã không đề câp đến bất kỳ khuôn khổ
pháp lý nào cả. Cộng đồng quốc tế, đặc biệt là trong bối cảnh của Ủy ban Nhân
Quyền, đã chọn từ "cưỡng chế di dời", chủ yếu là vì tất cả các lựa
chọn thay thế được đề nghị cũng có những khiếm khuyết như vậy. Thuật ngữ
"cưỡng chế di dời" được sử dụng trong Nhận Xét Chung này được định
nghĩa là bị di dời vĩnh viễn hoặc tạm thời khỏi nhà hay đất đai đang ở trái với
ý muốn của cá nhân, gia đình hay cộng đồng, mà không có sự bảo vệ của luật
pháp, hay được tiếp cận với pháp luật hoặc các hình thức sự bảo vệ khác. Tuy
nhiên, việc cấm cưỡng chế di dời không áp dụng cho trục xuất được thực hiện bởi
lực lượng phù hợp với pháp luật và phù hợp với các quy định của Công Ước Quốc
Tế Về Nhân Quyền.
4. Cưỡng chế di dời rất phổ biến và ảnh hưởng đến người ở cả các nước phát
triển và đang phát triển. Do mối liên quan và phụ thuộc lẫn nhau giữa các quyền
con người, cưỡng chế di dời thường xuyên vi phạm các nhân quyền khác. Như vậy,
trong khi cuỡng chế di dời rõ ràng vi phạm các quyền được quy định trong Công
Ước, việc này cũng có thể đưa đến việc vi phạm các quyền dân sự và chính trị,
chẳng hạn như quyền được sống, quyền được an toàn của con người, quyền không bị
can thiệp vào đời tư, gia đình và nhà ở, và quyền được thụ hưởng tài sản một cách
hoà bình.
5. Mặc dù việc thực hành cưỡng chế di dời có vẻ xảy ra chủ yếu ở những khu
vực đô thị đông dân cư, nó cũng xảy ra cùng với việc cưỡng bức di chuyển dân
số, rời chỗ ở trong nước, cưỡng bách di dân trong bối cảnh xung đột vũ trang,
di cư tập thể và phong trào tị nạn. Trong tất cả các bối cảnh đó, quyền có nhà
ở thích hợp và không thể bị cưỡng bức trục xuất có thể bị vi phạm thông qua một
loạt các hành vi hoặc thiếu sót của các quốc gia thành viên. Ngay cả trong
trường hợp cần đặt ra các hạn chế về các quyền trên, việc tuân thủ hoàn bộ Điều
4 của Công Ước là cần thiết vì bất cứ hạn chế nào đặt tra phải được "qui
định bởi pháp luật khi luật này phù hợp với bản chất của những [quyền về kinh
tế, xã hội và văn hóa] và chỉ nhằm mục đích thúc đẩy phúc lợi chung trong một
xã hội dân chủ."
6. Nhiều trường hợp cưỡng chế di dời có liên hệ đến bạo lực, như di dời do
các cuộc xung đột vũ trang quốc tế, xung đột nội bộ và bạo lực công xã hoặc sắc
tộc.
7. Có trường hợp cưỡng chế di dời xảy ra với danh nghĩa phát triển. Di dời
có thể được thực hiện do liên quan đến xung đột về quyền sử dụng đất, sự phát
triển và các dự án cơ sở hạ tầng, chẳng hạn như việc xây dựng các đập thủy
điện, hay các dự án năng lượng với quy mô lớn, các biện pháp thu hồi đất liên
quan đến cải tiến đô thị, cải tạo nhà ở, các chương trình làm đẹp thành phố,
dọn dẹp đất cho các mục đích nông nghiệp, đầu cơ đất đai không kiềm chế, hoặc
tổ chức các sự kiện thể thao lớn như Thế vận hội Olympic.
8. Về bản chất, nghĩa vụ của quốc gia thành viên Công ước liên quan đến
cuỡng chế di dời dựa trên Điều 11.1, đồng thời với các quy định khác có liên
quan. Đặc biệt, Điều 2.1 buộc các quốc gia phải sử dụng "tất cả các
biện pháp thích hợp" để thúc đẩy quyền có nhà ở thích hợp. Tuy nhiên,
với bản chất của việc thực hành cưỡng chế di dời, việc tham khảo Điều 2.1 để
đạt được tiến bộ căn cứ vào sự sẵn có của các nguồn lực sẽ hiếm khi có liên
quan. Các quốc gia phải hạn chế việc cưỡng bức di dời và đảm bảo rằng pháp luật
sẽ được áp dụng đối với các nhân viên chính phủ hay các thành phần thứ ba thực
hiện việc cưỡng bức di dời (như quy định tại khoản 3 ở trên). Hơn nữa, phương
pháp này được củng cố bởi Điều 17.1 của Công ước Quốc tế về Quyền Dân sự và
Chính trị vốn bổ sung cho các quyền không bị cưỡng bức đuổi ra khỏi nhà mà
không sự bảo vệ thích đáng. Điều khoản đó công nhận, ngoài những điều khác,
quyền được bảo vệ chống lại "sự can thiệp tùy tiện hay trái pháp
luật" vào nhà ở. Cần ưu ý rằng nhà nước không được cân nhắc đến các nguồn
lực sẵn có trong nghĩa vụ đảm bảo sự tôn trọng quyền nhà ở.
9. Điều 2.1 của Công ước yêu cầu các nước thành viên sử dụng "tất cả
các biện pháp thích hợp" bao gồm cả việc áp dụng các biện pháp lập pháp,
để thúc đẩy tất cả các quyền được bảo hộ theo Công ước. Mặc dù Ủy ban đã chỉ ra
trong Bình luận chung của số 3 (1990) rằng các biện pháp như vậy không thể
thiếu trong mối quan hệ với tất cả các quyền, rõ ràng là pháp luật về chống
cưỡng chế di dời phải là cơ sở thiết yếu để xây dựng một hệ thống bảo vệ có
hiệu quả. Pháp luật này phải bao gồm các biện pháp:
(a) bảo đảm an toàn tốt nhất về
thời han của người chiếm dữ nhà và đất,
(b) phù hợp với Công ước và
(c) được thiết kế để kiểm soát
chặt chẽ các trường hợp theo đó trục xuất có thể được thực hiện. Pháp luật cũng
phải áp dụng cho tất cả viên chức hoạt động dưới thẩm quyền của Nhà nước hoặc
người có trách nhiệm. Hơn nữa, với xu hướng ở một số quốc gia nhằm giảm thiểu
trách nhiệm của chính quyền trong lĩnh vực nhà ở, các quốc gia thành viên phải
đảm bảo có luật pháp và các biện pháp phù hợp khác để ngăn chặn, và nếu cần, để
trừng phạt việc cưỡng chế di dời mà không có biện pháp bảo vệ thích đáng bởi
các cá nhân hoặc cơ quan tư nhân. Do đó, các quốc gia thành viên nên xem xét
lại pháp luật và các chính sách có liên quan để đảm bảo rằng chúng phù hợp với
các nghĩa vụ phát sinh từ quyền có nhà ở và bãi bỏ hoặc sửa đổi bất kỳ pháp
luật hay chính sách nào không phù hợp với các yêu cầu của Công ước.
10. Phụ nữ, trẻ em, thanh niên, người cao tuổi, người bản địa, người dân tộc
và các dân tộc thiểu số, và cá và các nhân hay nhóm dễ gặp nguy cơ tất cả đều
phải chiu cuỡng chế di dời nhiều hơn một cách không cân xứng. Đặc biệt
trong tất cả các nhóm, phụ nữ dễ bị nguy cơ trước các định chế và các sự kỳ thị
áp dụng đối với quyền sở hữu tài sản (kể cả quyền sở hữu nhà), hoặc quyền truy
cập tài sản hoặc chỗ ở, và họ đặc biệt có nguy cơ trước hành vi bạo hành hay
lâm dụng tình dục nếu họ trở nên vô gia cư. Quy định không phân biệt đối xử của
điều 2.2 và 3 của Công ước áp đặt một nghĩa vụ bổ sung cho các Chính phủ để đảm
bảo rằng ở nơi trục xuất xảy ra, biện pháp thích hợp phải được thực hiện để đảm
bảo không có hình thức phân biệt đối xử xảy ra.
11. Trong khi một số trục xuất có thể hợp lý, chẳng hạn như trong trường hợp
kéo dài tình trạng không thanh toán tiền thuê nhà hoặc các thiệt hại gây ra cho
tài sản thuê mà không có lý do chính đáng, các cơ quan liên hệ có phận sự đảm
bảo rằng họ thực hiện đúng pháp luật phù hợp với Công ước và những người bị ảnh
hưởng có đầy đủ các phương tiện pháp lý và các biện pháp khắc phục.
12. Cưỡng chế di dời và phá hủy nhà ở như một biện pháp trừng phạt cũng
không phù hợp với các tiêu chuẩn của Công ước. Tương tự như vậy, Ủy ban lưu ý
đến các nghĩa vụ được quy định trong Công ước Geneva năm 1949 và Nghị định thư
bổ sung năm 1977 liên quan đến quy định cấm di dời thường dân và phá hủy tài
sản cá nhân bởi vì những điều đó lien hệ đến việc thực hành cưỡng chế di dời.
13. Các quốc gia thành viên phải đảm bảo, trước khi thực hiện bất kỳ cưỡng
chế di dời nào, và đặc biệt là cưỡng chế di dời một số đông, rằng tất cả các
lựa chọn thay thế khả thi đã được tìm hiểu trong khi tham vấn với những người
bị ảnh hưởng, nhằm tránh, hoặc ít nhất để giảm thiểu, sự cần thiết phải sử dụng
vũ lực. Biện pháp khắc phục hoặc thủ tục pháp lý cần được cung cấp cho những
người bị ảnh hưởng bởi lệnh di dời. Các quốc gia thành viên cũng phải quan sat
để biết rằng các cá nhân được quan tâm có quyền được bồi thường đầy đủ cho bất
kỳ tài sản cá nhân hay hang hoá bị ảnh hưởng. Cũng cần thiết để nhắc lại điều 2.3
của Công ước Quốc tế về Các Quyền Dân Sự và Chính Trị yêu cầu các quốc gia
thành viên đảm bảo "biện pháp khắc phục có hiệu quả" cho những người
mà quyền của họ đã bị vi phạm và các nghĩa vụ của "cơ quan có thẩm quyền
để thực thi các biện pháp khắc phục khi được ban hành.”
14. Trong trường hợp trục xuất được coi là hợp lý, việc trục xuất cần được
thực hiện theo đúng các quy định có liên quan tới luật quốc tế nhân quyền và
phù hợp với nguyên tắc chung về sự hợp lý và tương xứng. Về vấn đề này, cần
phải nhắc lại Bình Luận Chung số 16 của Ủy Ban Nhân Quyền, liên quan đến Điều
17 của Công Uớc Quốc Tế về Các Quyền Dân Sự và Chính Trị quy định rằng sự can
thiệp vào nhà ở của một người chỉ có thể diễn ra" trong trường hợp có dự
kiến của pháp luật." Ủy Ban nhận thấy rằng pháp luật "phải phù hợp
với các quy định, mục đích và mục tiêu của Công Ước và phải được hợp lý trong
các trường hợp đặc biệt." Ủy Ban cũng cho thấy "pháp luật có liên
quan phải xác định một cách chi tiết các trường hợp chính xác được phép can thiệp.”
15. Cách bảo vệ thích hợp và theo đúng thủ tục là những khía cạnh thiết yếu
của tất cả các quyền con người nhưng nó đặc biệt liên quan đến vấn đề như cưỡng
chế di dời vốn liên hệ đến nhiều quyền được nhìn nhận trong cả Công Ước Quốc Tế
Về Nhân Quyền. Ủy Ban cho rằng các cách bảo vệ cần được áp dụng trong cưỡng chế
di dời bao gồm:
(a) một cơ hội để tham khảo ý
kiến một cách thành thật với những người bị ảnh hưởng,
(b) thông báo đầy đủ và hợp lý
đến tất cả những người bị ảnh hưởng trước ngày dự kiến di dời;
(c) thông tin về đề xuất di dời
và, nếu có thể, về mục đích khác của việc xử dụng đất đuợc thông báo trong thời
gian hợp lý cho những người bị ảnh hưởng;
(d) đặc biệt là khi một số đông
người bị di dời nhân viên chính phủ hay các đại diện phải có mặt trong lúc di
dời;
(e) tất cả những người thực
hiện việc di dời phải được xác minh;
(f) di dời không được diễn ra
trong lúc thời tiết đặc biệt xấu hoặc vào ban đêm, trừ khi người bị ảnh hưởng
đống ý;
(g) cung cấp các biện pháp khắc
phục về pháp lý, và
(h) cung cấp, nếu có thể, trợ
giúp pháp lý cho những người cần dùng để tìm cách khắc phục từ tòa án.
16. Trục xuất không nên dẫn đến tình trạng cá nhân trở thành vô gia cư, hay
gặp nguy cơ trước các sự vi phạm nhân quyền. Ở những nơi người bị ảnh hưởng
không thể tự sinh sống, các quốc gia thành viên phải thực hiện tất cả các biện
pháp thích hợp, xử dụng đến mức tối đa các nguồn lực sẵn có nếu có thể được, để
đảm bảo việc thay thế nhà ở đầy đủ, tái định cư hoặc truy cập vào đất sản xuất.
17. Ủy Ban biết được rằng nhiều dự án phát triển trong vùng lãnh thổ của các
quốc gia thành viên được tài trợ bởi các tổ chức quốc tế đã dẫn đến việc cưỡng
chế di dời. Về vấn đề này, Ủy Ban nhắc lại Bình luận chung số 2 (1990), trong
đó nêu ra, ngoài những điều khác, rằng "các cơ quan quốc tế cần nghiêm
ngặt tránh tham gia vào các dự án, ví dụ như ...nhằm thúc đẩy hoặc củng cố phân
biệt đối xử đối với cá nhân hoặc các nhóm trái với quy định của Công Ước, hoặc
liên quan đến di dới với quy mô lớn mà không đưa ra các bảo vệ và bồi thường
thích hợp. Mọi nỗ lực phải được thực hiện ở từng giai đoạn của một dự án phát
triển để đảm bảo rằng các quyền ghi trong Công Ước phải được quan tâm. [6]
18. Một số tổ chức , chẳng hạn như Ngân hàng Thế giới và Tổ chức Hợp tác và
Phát triển Kinh tế (OECD) đã áp dụng các qui định về di dời hoặc tái định cư
nhằm hạn chế quy mô và sự đau khổ của con người liên quan đến cưỡng bức trục
xuất. Việc áp dụng các qui định thường xảy ra với các dự án phát triển quy mô
lớn, như xây dựng đập nước và các dự án năng lượng lớn khác. Tôn trọng đầy đủ
các qui định như vậy, trong chừng mực chúng phản ánh các nghĩa vụ nêu trong
Công ước, là điều cần thiết cho cả các cơ quan và các quốc gia thành viên của
Công Ước. Trong lĩnh vực này Ủy ban nhắc lại Tuyên Bố Vienna và Chương Trình
Hành Động có nêu lên rằng "trong khi phát triển thức đẩy việc hưởng thụ
các quyền con người, sự thiếu phát triển không thể được viện dẫn để biện minh
cho việc xâm phạm các quyền con người được quốc tế công nhận" (Phần I,
đoạn. 10).
19. Để phù hợp với các qui định về báo cáo với Ủy Ban, các quốc gia thành
viên được yêu cầu cung cấp các loại thông tin liên quan trực tiếp đến việc thực
hành cưỡng bức trục xuất, bao gồm thông tin liên quan đến
(a) "số người bị trục xuất
khỏi nhà trong vòng năm năm qua và số người hiện đang thiếu bảo vệ pháp lý
chống lại trục xuất tùy tiện hoặc các loại trục xuất khác,"
(b) "pháp luật liên quan
đến quyền lợi của người đi thuê về sự an toàn của thời hạn thuê để khỏi bị trục
xuất " và (c)" pháp luật cấm bất kỳ hình thức trục xuất nào."
[7]
20. Thông tin cũng cấn được biết như "các biện pháp thực hiện, ngoài
những điều khác, trong các chương trình đổi mới đô thị, các dự án tái phát
triển, nâng cấp các vị trí, chuẩn bị cho các sự kiện quốc tế (Thế vận hội và
thi đấu thể thao khác, triển lãm, hội nghị, vv) chiến dịch làm đẹp thành phố,
v.v., trong đó đảm bảo chống trục xuất hoặc bảo đảm cho trở lại nhà ở dựa trên
sự đồng thuận bởi bất kỳ người nào sống ở trong hay gần các khu vực bị ảnh
hưởng." [8] Tuy nhiên, rất ít quốc gia thành viên đưa các thông tin cần
thiết vào trong báo cáo của họ gởi cho Ủy ban. Do đó, Ủy ban muốn nhấn mạnh tầm
quan trọng của việc tiếp nhận những thông tin đó.
21. Một vài quốc gia thành viên đã cho biết các thong tin loại đó không có
sẵn. Ủy Ban nhắc lại rằng việc giám sát có hiệu quả quyền có nhà ở thích hợp,
hoặc là do Chính phủ đuợc quan tâm hoặc do Ủy Ban, sẽ không thể thực hiện đuợc
nếu không có việc thâu thập dữ liệu thích hợp và sẽ yêu cầu tất cả các nước
thành viên đảm bảo các dữ liệu cần thiết được thu thập và được phản ánh trong
các báo cáo do họ đệ trình đình theo Công Ước.
No comments:
Post a Comment