“Thực chất
của luật pháp vào bất cứ thời điểm nào cũng hầu như cố gắng hết sức đi sát với
những điều mà lúc đó người ta cho là phù hợp nhất. Nhưng hình thức và cơ chế
của luật pháp cũng như mức độ mà luật pháp có thể thực hiện được các kết quả
mong muốn tùy thuộc rất nhiều vào quá khứ của luật pháp.” **
Oliver Wendell Holmes, Jr.*
Người dân Mỹ
đã hợp nhau lại để làm luật từ thời kỳ thuộc địa và cho tới nay vẫn còn làm
luật để duy trì một xã hội có quy củ. Tuy các thể thức cụ thể về việc làm luật
đã tiến triển qua nhiều thế kỷ nhưng làm luật theo thể thức dân chủ vẫn còn
những đặc điểm đáng chú ý là cần phải có sự thỏa thuận của dân chúng, một hệ
thống kiểm soát và cân bằng và một chính sách công linh động để thích ứng với
các vấn đề qua thời gian và không gian.
Trong các
thế kỷ XVII và XVIII, người dân Mỹ gửi đại biểu tham dự các cuộc họp của chính
quyền thuộc địa để làm ra những luật lệ quy định các quan hệ kinh tế và xã hội
trong cuộc sống hàng ngày. Những vấn đề như cho con đường phải đi qua đâu hay
thế nào là một điều trở ngại công cộng… đều được tranh luận và quyết định bởi
người dân. Đường xá tạo điều kiện cho thương mại phát triển và việc xả bỏ các
nông phẩm và sản phẩm phế thải không phải chỉ là vấn đề thuần tuý thuộc về mỹ
quan. Cả hai vấn đề này đều có liên hệ tới sự lành mạnh của một xã hội có quy
củ. Trong thế kỷ XIX, người dân Mỹ họp tại Missouri để đưa ra những luật lệ về
các toa xe lửa. Các “luật lệ đi đường” này nhằm bảo vệ sinh mạng cho các hành
khách trong chuyến đi dài hàng ngàn dặm sang bờ Thái Bình Dương. Khi tới mỏ
vàng tại California, những người đi tìm vàng xuống tàu nhưng rồi chính họ lại
họp nhau lại để thảo ra các luật lệ trong vùng khai mỏ. Những người khai mỏ này
muốn có một xã hội có quy củ để bảo vệ việc làm ăn của họ và giúp cho việc làm
ăn thêm phát triển. Tại California trong thế kỷ XXI, cư dân trong một khu vực
vẫn còn họp nhau lại để thay đổi các luật lệ dưới hình thức các bản giao kèo,
các điều kiện và các hạn chế quy định việc sửa sang nhà cửa trong khu nhà nơi
họ cư ngụ. Những người chủ tài sản này có quyền đưa ra những luật lệ cần thiết
cho một xã hội có quy củ. Dù ở tại trụ sở thành phố, tại tòa nhà quốc hội, tại
vùng định cư nơi biên cương hay tại phòng khách trong các khu nhà giàu có nơi
đô thị, các chủ tài sản, các công dân và những người theo đuổi giấc mơ Mỹ đã
họp nhau lại để làm luật quy định các quan hệ kinh tế và xã hội. Truyền thống
đó luôn luôn sống động trong các định chế làm luật từ địa phương cho tới tiểu
bang cũng như liên bang.
Nguồn gốc của truyền thống luật pháp tại Mỹ
Quá trình
làm luật thông dụng này là một phần của quá trình lịch sử bắt nguồn từ nước
Anh. Khi những người Anh thuộc địa thực hiện truyền thống làm luật mà họ mang
theo, họ đã thay đổi chút ít cho thích hợp với hoàn cảnh mới. Vua nước Anh lúc
đó ban hiến chương cho các cá nhân hay công ty có cổ phần tại một số thuộc địa
và cho họ quyền làm luật với những mức độ khác nhau. Nhưng những người Anh
thuộc địa lại làm luật mà không có hiến chương đặc biệt hay quy chế thuộc địa.
Họ có hiến pháp cổ xưa, tức là luật phần lớn bất thành văn của nước Anh gọi là
“thông luật”, trong đó không cho chính quyền xúc phạm tới quyền của người dân
Anh. Thông luật bao gồm Đại Hiến chương Magna Carta do vua John ban bố vào năm
1215. Hiến chương đó bảo đảm cho người dân được xử án theo đúng thể thức do
luật pháp quy định, bảo vệ quyền sở hữu tài sản và quyền được xét xử bởi bồi
thẩm đoàn. Điểm trung tâm then chốt của luật cổ nước Anh là quan hệ giữa quyền
tư hữu và quyền tự do. Quyền tư hữu đất đai đã được luật pháp bảo vệ và quy
định từ thế kỷ XIV, nhưng lịch sử nước Anh và kinh nghiệm thuộc địa của Mỹ cho
người Mỹ một quan niệm rõ ràng rằng phải có sự thỏa thuận của nhân dân có chủ
quyền thì quyền tư hữu và quyền tự do mới có thể được thay đổi. Tư tưởng cho
rằng tính chất chính danh của chính quyền phải xuất phát từ sự tán trợ của
những người dưới quyền cai trị, khởi nguồn từ lịch sử Hy Lạp và La Mã. Sau đó,
các lý thuyết gia chính trị châu Âu trong giai đoạn đầu của thời hiện đại đã
đóng góp thêm rất nhiều vào quan niệm chủ quyền thuộc về nhân dân.
Những người
dân thuộc địa Mỹ trong thời kỳ chiến tranh cách mạng lại đưa quan niệm này lên
một bước nữa bằng cách gia tăng những quyền cụ thể dành riêng cho người dân và
do đó lại giới hạn thêm quyền hạn của chính quyền. Các quyền được dành riêng
này sau đó đã được ghi vào các đạo luật về quyền con người của tiểu bang và
trong toàn liên bang. Trong khi tìm cách ngăn chặn chính quyền vượt quá quyền
đã được nhân dân có chủ quyền trao cho và giầy xéo lên quyền (cá nhân), các
đoàn đại biểu trong kỳ đại hội lập hiến, từ cấp tiểu bang tới cấp quốc gia, đã
lập ra một hệ thống kiểm soát và cân bằng nội bộ bằng cách phân chia quyền làm
luật. Mỗi một ngành chính quyền đều có thể thức làm luật độc lập, nhưng các
quyền này có một phần chồng chéo lên nhau; cơ cấu kiềm chế trong một hệ thống,
do đó, tạo điều kiện cho sự tham gia một cách rộng rãi của dân chúng.
Nới rộng quyền tham gia làm luật
Sự tham gia
rộng rãi của dân chúng vào chính quyền đã có những thay đổi trong lịch sử nước
Mỹ. Trong thời kỳ lập quốc, chỉ có nam giới là người da trắng và có tài sản là
thành phần tham gia bỏ phiếu và ứng cử vào các cơ quan làm luật. Đến thế kỷ thứ
XIX luật này bị hủy bỏ, nhưng trong nhiều năm, phụ nữ, những người nô lệ châu
Phi, thổ dân Bắc Mỹ và người Châu Á vẫn không được tham gia vào quá trình làm
luật. Phong trào đòi bình quyền gia tăng vào thế kỷ XIX và đạt thắng lợi trong
thế kỷ XX. Tại cấp địa phương, phụ nữ họp thành đoàn thể để gây áp lực với các
nhà làm luật phải cho họ quyền. Họ gia nhập các tổ chức chống nạn nô lệ và đòi
bình quyền tại Seneca Falls năm 1848, sau đó phong trào lan rộng về miền Tây và
tìm thấy môi trường chính trị thuận lợi hơn cho việc tranh đấu đòi quyền. Tại
Wyoming và vùng lãnh thổ Utah, phụ nữ giành được quyền bỏ phiếu vào các năm
1869 và 1870. Tại California, nhờ chế độ luật của Tây Ban Nha và Mê-hi-cô, phụ
nữ được quyền sở hữu tài sản từ năm 1849 nhưng mãi đến năm 1911 mới được quyền
bỏ phiếu. Sau đó, phụ nữ cũng gây ảnh hưởng tới tu chính Hiến pháp năm 1920 và
được quyền đi bầu trong toàn quốc. Những người Mỹ gốc Châu Phi được quyền công
dân theo tu chính hiến pháp số 14 năm 1868 và đàn ông Mỹ gốc Châu Phi được đi
bầu năm 1870 theo tu chính Hiến pháp số 15 nhưng mãi tới năm 1924 thổ dân da đỏ
Bắc Mỹ mới được đi bầu; còn di dân Châu Á thì phải mãi tới Thế chiến hai mới có
quyền công dân. Con của những người Châu Á và những di dân khác sinh ra tại Mỹ
được đương nhiên hưởng quốc tịch Mỹ nhưng cha mẹ thì không được nhập quốc tịch.
Đối với những di dân gốc Hoa, họ không được có quốc tịch theo luật từ năm 1870
nhưng sau đó Quốc hội cho quyền nhập quốc tịch từ năm 1943 trong khuôn khổ nỗ
lực chiến tranh chống Nhật. Đối với di dân gốc Nhật thì năm 1952 mới được cho
nhập quốc tịch theo Đạo luật McCarran-Walter. Tuy nhiên, dù có quyền đi bầu hay
không thì dân Mỹ cũng luôn luôn nêu kiến nghị yêu cầu các cơ quan làm luật phải
thực hiện sự thay đổi. Phụ nữ và những người Mỹ gốc châu Phi, ngay cả trước khi
có quyền đi bầu, đã tích cực tham gia các đoàn thể và phong trào chính trị để
tranh đấu, phản đối và kiến nghị. Việc các cơ quan làm luật sẵn sàng đón nhận
sự tham gia có tính chất dân chủ đó đã khiến cho quá trình hình thành những
chính sách công có sự tham gia rộng rãi, mặc dù với một nhịp độ mà nhiều người
tham gia lúc đó thấy là quá chậm.
Phổ thông đầu phiếu
Một trong
những lý do khiến cho có sự do dự trong việc áp dụng phổ thông đầu phiếu là
triết lý chính trị thịnh hành trong thế kỷ XVIII. Mô hình của nước Anh, giống
như các mô hình thịnh hành tại các nước khác lúc bấy giờ, thường là có một vị
vua, Quốc hội và thẩm phán toàn là đàn ông. Triết lý này được củng cố bởi các
lý thuyết khác nhau về chính thể và quyền xuất phát từ điền sản mà phần lớn
cũng do đàn ông làm chủ. Tuy nhiên, phần lớn lý thuyết chính trị và các mỹ từ
trong các cuộc thảo luận về quyền và tự do có vẻ ngụ ý rằng các giá trị đó đều
có tính chất phổ cập. Do đó, các quyền của đàn ông nước Anh, theo sự lý giải
của các người Mỹ tại châu Mỹ, tạo thành cơ sở hiến pháp cho một cuộc cách mạng
năm 1776 để ngăn ngừa hiến pháp cổ của nước Anh đưa đến nạn chuyên chế và gìn
giữ những hứa hẹn cho người Mỹ. Mục đích đó được thực hiện như thế nào trên
thực tế là công việc của các đại biểu tham dự các đại hội lập hiến cấp tiểu
bang và liên bang. Trong các đại hội lập hiến cấp tiểu bang vào cuối thế kỷ
XVIII, các đại biểu đã soạn thảo các văn bản mô tả chi tiết và nới rộng, dưới
những hình thức khác nhau về các quyền của người dân thuộc địa Hoa Kỳ. Maryland
có châm chước một chút về điều kiện sở hữu điền sản trong việc bầu các đại biểu
đi dự đại hội lập hiến. Georgia thì lập ra một cơ chế xin kiến nghị mở đường
cho các hiến pháp mới vào những năm 1789, 1794 và 1797. Bản dự thảo năm 1797 có
đặt ra thể thức tu chính thay vì họp đại hội để thay đổi hiến pháp.
Năm 1776,
Massachusetts bắt đầu một quá trình dẫn tới sự gia tăng quyền của dân chúng
trong việc thay đổi hiến pháp. Viện lập pháp Massachusetts yêu cầu các thị trấn
trong bang cho phép viện soạn thảo hiến pháp trong phiên họp tới. Các thị trấn,
chứ không phải đa số người đi bầu, đã quyết định số phận của đề nghị đó. Do đó
Boston và tám thị trấn khác đã bác bỏ việc cho viện quyền soạn thảo bộ luật cơ
bản của tiểu bang. Trong những năm sau đó các thị trấn cho phép Viện lập pháp
Massachusetts được soạn thảo hiến pháp nhưng phải được các thị trấn phê chuẩn.
Tuy nhiên, rốt cuộc thì các thị trấn và dân chúng, khi được đi bầu mà không bị
giới hạn vì tiêu chuẩn sở hữu điền sản, đã bác bỏ văn kiện đó. Năm 1779, Viện
lập pháp Massachusetts phải cho dân chúng bỏ phiếu trong thị trấn của họ để cử
đại biểu đi dự đại hội. Trong đại hội đó, cuối cùng Hiến pháp Massachusetts năm
1780 cũng được phê chuẩn. Quá trình lịch sử của việc hình thành hiến pháp đã
lập ra một số nguyên tắc. Nguyên tắc thứ nhất là phải có đại hội đại biểu dân
cử để soạn thảo hiến pháp. Nguyên tắc thứ hai là dân chúng phải được bảo đảm
tiếp cận được với tiến trình (soạn thảo) và tu chính hiến pháp qua các cuộc bầu
cử. Sau hết, dân chúng phải có quyền phê chuẩn hiến pháp qua thể thức bỏ phiếu.
Tự do và tài sản
Hiến pháp
Massachusetts cũng là một phần trong bối cảnh khi các đại biểu họp tại
Philadelphia năm 1787 để soạn thảo hiến pháp liên bang. Một phần then chốt khác
của bối cảnh đó là quan hệ giữa tự do và tài sản trong chương trình làm luật.
Lý thuyết chính trị của John Locke [2] – triết gia người Anh thế kỷ XVII – cũng
ảnh hưởng nhiều tới sự suy nghĩ của người Mỹ về vấn đề này. Locke lập luận rằng
người ta thỏa thuận sống trong một khối thịnh vượng chung là để cho chính quyền
có thể thi hành luật tự nhiên và các quyền tự nhiên. Các quyền của con người
trong tự nhiên bao gồm quyền tự do và quyền có tài sản. Người Mỹ say mê ý tưởng
đó đến nỗi khi nói tới tự do cá nhân, các mỹ từ về chính trị lẫn hiến pháp đều
dùng các quan niệm về luật tài sản: người Mỹ có thể sở hữu tự do. Locke cũng
nghĩ rằng cuộc sống và tự do cũng lệ thuộc vào tài sản nhưng cá nhân sử dụng
tài sản phải không được phí phạm hay khiến cho những người khác không hưởng
được thiên nhiên và những tài nguyên phong phú của thiên nhiên. Do đó, một
trong những vấn đề mà các đại biểu trong cuộc đại hội lập hiến năm 1787 là làm
sao vừa bảo vệ được những kết quả của tự do được thể hiện qua việc tư hữu tài
sản, vừa giữ cho nhân dân tiếp cận được với tài nguyên phong phú của thiên
nhiên.
Trong Hiến
pháp Mỹ, các đại biểu tạo ra một chính quyền theo thể chế cộng hòa để cân bằng
các lợi ích và để bao gồm các yếu tố của một cơ cấu chính quyền phức hợp (mixed
government). Chính quyền phức hợp là chính quyền trong đó có pha trộn nhiều yếu
tố lịch sử của các chế độ như chế độ quân chủ, chế độ quý tộc và chế độ dân chủ.
Cả ba chế độ này đều có khuynh hướng chiếm phần lợi cho mình. Nếu không có hiến
pháp ngăn chặn thì mỗi chế độ đều có thể đưa tới tệ trạng cực đoan như chuyên
chế, tập đoàn thống trị (oligarchy) và dân chủ quá trớn. Mỗi một khuynh hướng
lấn quyền này đều cũng có thể đe dọa tự do của cá nhân trong tài sản tư của họ.
Tuy nhiên, cần phải có sự đại diện của các khuynh hướng này thì mới có thể duy
trì được một xã hội có quy củ. Giải pháp được các đại biểu đại hội hiến pháp
nêu ra là tạo ra sự phân lập quyền lực giữa ba ngành trong chính quyền nhưng
trong định chế đó lại có các chức năng chồng chéo lên nhau. Điều quan trọng là
sự chồng chéo này khiến cho các ngành chính quyền đó ngang hàng với nhau và mỗi
ngành chính quyền còn giữ lại quyền lực đủ để cân bằng các ngành kia.
Làm luật ở cấp liên bang
Theo cách tổ
chức trong thế kỷ XVII, cơ quan lập pháp quốc gia có hai ngành: Hạ viện và
Thượng viện. Các cử tri tại các quận hạt trong tiểu bang bầu các đại biểu trong
Hạ viện bằng cách bầu phiếu trực tiếp. Lúc đầu, các viện lập pháp của tiểu bang
bầu các nghị sĩ.
Vì muốn cân
bằng quyền lợi của những người kém sung túc với quyền lợi của những giai cấp có
tài sản nên các đại biểu trong đại hội hiến pháp lúc đó lựa cách thức cho viện
lập pháp bầu nghị sĩ để bảo đảm quyền lợi của giới có tài sản được đại diện
trong Thượng viện. Mãi tới năm 1913 thì tu chính hiến pháp thứ 17 mới cho dân
chúng trực tiếp bầu nghị sĩ. Theo Hiến pháp, Hạ viện và Thượng viện hợp thành
quốc hội là cơ quan có quyền chấp thuận và lập ra luật. Tổng thống Hoa Kỳ có
quyền thi hành các luật đó. Tuy không nói rõ trong Hiến pháp nhưng tổng thống
cũng có thể đề xướng ra một luật bằng cách yêu cầu một đại biểu thuộc đảng mình
đưa dự luật ra Quốc hội. Tập đoàn thẩm phán của liên bang có quyền giải thích
những luật đó và sau đó ít lâu thì Toà án Tối cao của Mỹ được coi như là có
quyền tuyên bố là các luật đó có hợp hiến hay không. Tổng thống có quyền phủ
quyết một đạo luật nhưng Quốc hội có quyền bác bỏ phủ quyết đó. Các luật bị
tuyên bố là không hợp hiến có thể được thay đổi để đáp ứng với các điểm phản
đối của Toà án Tối cao nhưng Quốc hội cũng có thể tiến hành tu chính Hiến pháp
nếu Quốc hội muốn lật ngược quyết định của Toà. Hệ thống chồng chéo đó có
khuynh hướng duy trì quyền cá nhân và bảo vệ quyền tư hữu tài sản.
Làm luật tại cấp tiểu bang
Trong khi hệ
thống làm luật của Mỹ phát triển ở cấp tiểu bang, mỗi tiểu bang cũng có cơ cấu
chính quyền tương tự nhưng truyền thống làm luật thì khác. Các viện lập pháp
trong một số tiểu bang thường chỉ họp mỗi năm một lần, còn phần lớn thời gian
trong năm thì được dùng để soạn luật. Tại một số tiểu bang khác thì một năm họp
hai lần trong một thời gian ngắn. Quyền làm luật của các viện lập pháp này,
dưới hình thức các luật tiểu bang, cũng giống như quyền làm luật toàn quốc của
Quốc hội. Một số tiểu bang có các điều khoản quy định trong hiến pháp của tiểu
bang cho phép dân chúng trực tiếp tu chính hiến pháp của tiểu bang bằng cách đề
xuất và trưng cầu dân ý, tức là những quá trình để cho người thường dân có thể
đề xuất các luật và quy định để cho dân chúng biểu quyết trong các cuộc bỏ
phiếu của tiểu bang.
Làm luật: phân quyền
Dù làm luật
hay tu chính hiến pháp bằng việc bỏ phiếu trực tiếp hay bằng quá trình làm luật
thì những công việc này vẫn phải được duyệt lại qua hệ thống tư pháp. Tại tiểu
bang cũng như liên bang, các toà án có quyền xét lại các luật để quyết định xem
là có hợp hiến hay không. Tuy nhiên, theo quan niệm kiểm soát và cân bằng, các
tòa án cũng không hoàn toàn độc lập đối với toàn bộ hệ thống chính trị. Các thẩm
phán cấp tiểu bang thường được bầu lại theo định kỳ. Thẩm phán cấp liên bang
được bổ nhiệm mãn đời nhưng cả thẩm phán liên bang lẫn tiểu bang có thể bị đàn
hạch trước cơ quan lập pháp về hành động sai trái. Trong một số trường hợp,
thống đốc của tiểu bang có quyền bổ nhiệm thẩm phán. Ngày nay, đứng về mặt ý
nghĩa, toà án tại Mỹ cũng làm luật qua các quyết định của tòa về từng vụ án.
Điểm khác
biệt then chốt của cách làm luật qua lập pháp và làm luật qua tư pháp là tòa
chỉ có thể quyết định về các vụ đưa ra kiện trước tòa. Cơ quan lập pháp có
quyền rộng rãi hơn nhưng vẫn bị hạn chế bởi Hiến pháp và truyền thống thông
luật của nước Anh. Khi phán quyết về các vụ án, các tòa thường tham chiếu văn
bản của hiến pháp, các án lệ, các truyền thống của thông luật và chính sách
công quyền. Nói tóm lại, hệ thống làm luật tại Mỹ dựa trên nền tảng các thẩm
quyền chồng chéo lên nhau. Tiểu bang và hiến pháp của tiểu bang nằm trong một
hệ thống liên bang dưới quyền điều khiển của Quốc hội, tổng thống và hệ thống
tòa liên bang dưới sự kiềm chế của Hiến pháp. Thí dụ, điều khoản về thương mại
trong Hiến pháp liên bang cho phép Quốc hội “đặt ra những quy định về giao
thương với nước ngoài và giữa các tiểu bang với nhau”. Tòa Tối cao tại Mỹ đã
giải thích điều khoản đó để giới hạn quyền của các tiểu bang đưa ra các quy
định về giao thưong giữa các tiểu bang và trong nội bộ tiểu bang nhưng làm trở
ngại tới giao thương giữa các tiểu bang. Năm 1964, cách giải thích về giao
thương này lại được áp dụng rộng ra với việc quy định trong lĩnh vực cư trú
công cộng theo Đạo luật về Quyền Công dân năm 1964 để cấm kỳ thị trong việc cho
thuê phòng khách sạn.
Sự chồng
chéo và liên hệ giữa quyền lợi của tiểu bang và liên bang diễn ra như thế nào
trên thực tế lệ thuộc rất nhiều vào hoàn cảnh. Thí dụ sau đây cho ta thấy rõ
điều này. Chẳng hạn, Quốc hội liên bang không có thẩm quyền ra chỉ thị cho tiểu
bang ấn định tốc độ lưu hành của xe cộ trên đường xá. Điều này thuộc thẩm quyền
của các nhà làm luật tiểu bang, của hội đồng quận hạt và hội đồng thành phố,
tuỳ theo sự phân bổ quyền hành theo luật và hiến pháp của tiểu bang. Trong thế
kỷ XX, một số tiểu bang ấn định giới hạn tốc độ trên xa lộ là 65 dặm/giờ cho xe
hơi và 55 dặm/giờ cho xe vận tải. Một số tiểu bang khác thì lại nghĩ rằng tốc
độ 75 dặm/giờ trên các xa lộ có nhiều làn đường đi thì hợp lý hơn. Bên cạnh đó,
một số tiểu bang thưa dân, khoảng cách giữa các thành phố rất xa thì ấn định
mức tốc độ “hợp lý” tùy theo hoàn cảnh. Ví dụ, lái xe tại Montana có thể đi với
tốc độ từ 70 hay 120 dặm/giờ tùy theo tình trạng đường và điều kiện thời tiết.
Như vậy cũng chẳng khác gì như lái xe trên các xa lộ siêu tốc ở Đức. Tuy nhiên,
khi Hoa Kỳ lâm vào tình trạng khủng hoảng năng lượng vào những năm 1970, có
nhiều người trong Quốc hội liên bang tin là muốn tiết kiệm năng lượng thì phải
đặt giới hạn toàn quốc là 55 dặm/giờ. Vì vậy, Quốc hội dùng áp lực ngân sách để
thuyết phục các tiểu bang đổi luật tiểu bang. Nói một cách giản dị là Quốc hội
bảo tiểu bang là nếu quý vị không đổi luật để chấp hành giới hạn tốc độ ở mức
55 dặm/giờ thì sẽ không được nhận ngân sách trong quỹ kiến thiết xa lộ của liên
bang. Thế là mọi người dân Mỹ đều lái xe với tốc độ 55 dặm một giờ khắp cả
nước. Các nhà làm luật tiểu bang đã có sự lựa chọn và họ đã tuân theo thế lực
đồng tiền của liên bang.
Luật hàng rào và thể chế liên bang
Vấn đề gia
súc đi lang thang trên các đường xá ở Montana là một thí dụ khác về các cách
làm luật khác nhau trong một hệ thống liên bang. Đây là một vấn đề cổ như thời
kỳ lập quốc của nước Mỹ. Các nhà làm luật trong thời kỳ thuộc địa đã phải quyết
định là liệu chủ các đàn gia súc có phải làm hàng rào để giữ cho gia súc của họ
không phá mùa màng của những người trồng trọt hay không. Nếu làm hàng rào thì
sẽ tốn kém cho người nuôi gia súc, còn nếu cho gia súc đi tự do thì lại thiệt
hại cho người trồng trọt. Tuy nhiên, theo thông luật thì những người trồng trọt
có quyền có biện pháp chống lại các chủ nuôi gia súc: nếu họ bắt giữ được con
bò đang phá mùa màng và tìm ra ai là chủ là có thể đưa chủ ra tòa.
Chẳng bao
lâu sau đó các nhà làm luật đã ra luật bắt những người có gia súc phải làm hàng
rào, trong luật còn định nghĩa thế nào là ‘”hàng rào hợp pháp”. Truyền thống
này được tiếp tục trên khắp nước Mỹ cho tới thế kỷ XIX, khi việc định cư lan
tới vùng đồng bằng khô cằn ở phía tây kinh tuyến thứ 100. Tại các tiểu bang có
rừng ở miền đông, các chủ gia súc phải làm hàng rào, các viên chức kiểm tra
hàng rào để xem có theo đúng luật không, còn các nhà trồng trọt bị thiệt hại có
thể đưa chủ gia súc ra tòa. Tuy nhiên, khi tới miền Tây, các chủ gia súc có
hàng rào hợp pháp lúc bấy giờ lại có cách để biện hộ cho họ chống lại các vụ
đòi bồi thường mùa màng thiệt hại. Tại vùng đồng bằng (miền Tây), giới chăn
nuôi gia súc theo lối thả rong trong thế kỷ XIX tìm cách giảm bớt chi phí qua
việc vận động viện lập pháp ban hành luật nuôi gia súc thả rong và duyệt lại
luật bắt phải làm hàng rào. Theo luật này, các chủ trồng trọt phải chịu phí tổn
làm hàng rào theo như luật định thì mới được đòi bồi thường thiệt hại cho mùa
màng bị gia súc phá. Khi ngành chăn nuôi gia súc theo lối thả rong chấm dứt vào
những năm 1880, thì sau mấy chục năm luật nuôi gia súc thả rong cũng không còn
lý do tồn tại nữa. Tuy nhiên, ngay trong thế kỷ XX, tại một vài tiểu bang như
Montana vẫn còn duy trì luật này.
Ngày nay,
người lái xe trên các xa lộ liên tiểu bang tại các tiểu bang như Montana thấy
hai bên đường có hàng rào làm với tiền của công quỹ. Nhưng điều đó không phải
là do luật gia súc thả rong mà là do chính quyền liên bang muốn bảo vệ những
người lái xe và hành khách khỏi bị tai nạn. Trên xa lộ thuộc một số tiểu bang
khác có gia súc thả rong thì lại rất ít có rào mà chỉ có bảng cảnh báo người đi
xe là coi chừng có gia súc. Hệ thống phức tạp về luật làm hàng rào và luật xa
lộ cho ta thấy rõ là các cơ quan làm luật tại địa phương, tiểu bang và liên
bang có các quyền và vai trò khác nhau trong việc duy trì một xã hội có quy củ.
Các cơ quan hành chính
Tại Mỹ còn
có một định chế làm luật nữa mà cũng có chức năng lập pháp, hành pháp và tư
pháp. Đó là cơ quan hành chính, được lập ra từ thế kỷ XIX. Cơ quan tiền phong
trong loại định chế này là Hội đồng Y tế đô thị New York (New York Metropolitan
Board of Health), thành lập năm 1866. Nhưng các ủy ban đường sắt trong các năm
1870 và 1880 đã đẩy quan niệm về các cơ quan hành chính – thường là hội đồng
các chuyên gia được bổ nhiệm để đưa ra chính sách trong lĩnh vực công, độc lập
với viện lập pháp – thành các cơ quan phải chịu sự dòm ngó của dân chúng và sự
kiểm tra trước pháp luật.
Mới đầu,
trong thời gian vài chục năm, có sự lo ngại về phương diện luật pháp là các cơ
quan hành chính được trao cho quá nhiều quyền làm luật, nhưng đến đầu thế kỷ XX
thì các cơ quan này đã có nhiều quyền hành chính và quyền quy định trong hiến
pháp. Các quy định đều tập trung vào lĩnh vực lợi ích chung như ấn định thế nào
là vệ sinh công cộng, giá vé xe lửa hợp lý, giới hạn số nai được săn bắn… Các
nhà làm luật quan niệm rằng các chuyên gia có quyền lập ra các quy định là
những người có khả năng tốt nhất để đưa ra các luật lệ cần thiết cho việc điều
hành một số vấn đề kinh tế xã hội phức tạp. Tính giá vé xe lửa, giá tiền điện,
tiền khí đốt hay giá chuyên chở… là những tính toán kinh tế phức tạp. Để ấn
định các loại giá đó, các chuyên gia họp lại để nghe giới doanh thương và giới
tiêu thụ trình bày về vấn đề liên quan. Sau khi đã có đầy đủ bằng chứng, ủy ban
đưa ra những luật lệ cho giới doanh thương để bảo vệ quyền lợi chung. Các luật
lệ này phải được duyệt lại về phương diện tư pháp và từ đó phát sinh một hệ
thống luật nữa gọi là luật hành chính.
Luật hành
chính bao gồm luật hiến pháp, luật thành văn, luật của cơ quan và thông luật.
Các cơ quan hành chính được thành lập bởi nhà nước, bởi quy định của hiến pháp
hay bởi lệnh của cơ quan hành pháp dựa theo các đạo luật. Phần lớn các luật
hành chính là luật do thẩm phán làm ra dựa theo các phán quyết về các vụ kiện
và các quy định của các cơ quan hành chính khác nhau. Trong lịch sử, cho tới
những năm đầu của thập niên 1930, tòa án tập trung vào các vấn đề hiến pháp
trong việc thành lập các cơ quan, chẳng hạn như xem viện lập pháp có quyền ủy
quyền cho một cơ quan hay không. Từ những năm 1930, toà đã xem xét các vấn đề
về thủ tục xoay quanh chức năng làm luật lệ và quyền tự ý quyết định của các
viên chức của cơ quan. Các cơ quan phải lưu giữ hồ sơ về những bằng chứng đã
nhận được trong khi làm luật lệ và về cách thức họ dùng các bằng chứng đó khi
đi đến một quyết định. Dù một cơ quan ấn định giá biểu điện thoại hay soạn thảo
các quy định về môi trường thì lúc nào các thẩm phán cũng giữ vai trò trọng tài
để xem các quy định về thủ tục đó có được ban hành theo thể thức hợp pháp hay
không. Ngày nay, Ủy ban Giao thương giữa các Tiểu bang (Interstate Commerce
Commission) và Cơ quan Bảo vệ Môi trường (Environmental Protection Agency) đưa
ra nhiều quy định cần thiết cho các công việc hoạt động trên địa bàn toàn quốc.
Khi cơ quan
hành chính đưa ra luật lệ mà trên thực tế có giá trị như một luật thì cơ quan
hành chính đã giúp cho dân chúng được tiếp cận với người làm luật. Thể thức ấn
định luật lệ đòi hỏi (có các yếu tố như) khi bắt đầu làm luật lệ phải thông báo
cho công chúng, phải có buổi nghe công chúng trình bày về các vấn đề liên hệ
tới luật lệ, cho công chúng nhận định về các quy định dự trù và (sau hết) là
công bố các quy định đó. Một thống đốc (tiểu bang) hay tổng thống Hoa Kỳ thường
bổ nhiệm một viên chức điều hành một cơ quan hành chính, nhưng phải được cơ
quan lập pháp xác nhận. Dân chúng được tiếp cận với quá trình xác nhận này,
trong chính quyền liên bang việc xác nhận thường được truyền hình trực tiếp và
là vấn đề được giới truyền thông rất chú ý. Các tổ chức quan tâm tới lợi ích
công cũng thường trình bầy trong các buổi điều trần công khai và phổ biến lập
trường của họ qua các cơ quan truyền thông. Quá trình này cho ta thấy rất rõ ý
nghĩa của việc bổ nhiệm cũng như là cách (sắp xếp) chồng chéo giữa việc hành
pháp và lập pháp.
Quyết nghị theo thể thức dân chủ
Người dân Mỹ
có lịch sử của một dân tộc tôn trọng luật pháp quốc gia. Một phần điều này là
nhờ truyền thống chính quyền cho người dân có cơ hội tham gia vào quá trình làm
luật ở nhiều giai đoạn. Tuy Hoa Kỳ là một nước đa chủng tộc và nền văn hóa rất
đa dạng nhưng hệ thống chính trị gồm các đặc điểm như bầu cử dân chủ, các cơ
quan làm luật dân cử và sự tiếp cận của dân chúng trong toàn thể quá trình đã
cho người dân Mỹ cảm thấy gắn bó với luật pháp cũng như tin tưởng vào sự bền
vững của các quyền cá nhân và quyền tư hữu. Việc định nghĩa và bảo vệ quyền cá
nhân và quyền tư hữu đã thay đổi từ thế kỷ này sang thế kỷ khác, nhưng ngày nay
người dân vẫn thường tụ tập tại một khu gia cư hay trong một phòng khách nơi đô
thị, hay trong phòng họp tại một thị trấn miền nông thôn Mỹ để làm luật vì họ ý
thức được rằng muốn duy trì một xã hội có quy củ thì mỗi người dân phải quan
tâm tới quá trình làm quyết định một cách dân chủ.
Tuy kinh
nghiệm của Mỹ có thể không áp dụng được ở những nơi khác nhưng những nguyên tắc
cơ bản để bảo đảm tính chất dân chủ trong cách làm luật đó là: sự hưởng ứng của
người dân với chính quyền; sự tham gia của dân chúng trong mọi cấp làm luật;
công khai tiếp cận với quá trình làm luật qua hình thức bỏ phiếu, làm kiến nghị
nộp đơn kiện hay duyệt lại về pháp lý các luật, các quy định và luật lệ hành
chính, các hoạt động của cơ quan thi hành; và căn cứ vào các nguyên tắc cơ bản
về chính quyền. Các nguyên tắc cơ bản này bao gồm các sự kiểm soát và cân bằng
trong các định chế của chính quyền, chính quyền theo chế độ cộng hòa và bầu cử
dân chủ. Chính quyền liên bang và các chính quyền tiểu bang làm việc theo hiến
pháp đều có quyền hành chồng chéo nhau theo truyền thống chính quyền của dân,
do dân và vì dân.
Ghi chú:
[1] Oliver
Wendell Holmes Jr. (1841 – 1935) là một luật gia nổi tiếng về lập luận ngắn gọn
và súc tích bác bỏ ý thức hệ về quyền tư hữu thịnh hành trong các thẩm phán
đương thời và về chủ trương tôn trọng quyết định của các viện lập pháp được bầu
ra theo thể thức dân chủ.
[2] John
Locke (1632 – 1704) là một triết gia người Anh có rất nhiều ảnh hưởng và một
nhà lý thuyết về công ước xã hội. Ông chủ trương rằng chính quyền chỉ được coi
là hợp pháp nếu nó được người dân tán thành; và chính quyền đó phải bảo vệ
quyền tự nhiên về quyền sống, quyền tự do và các quyền liên hệ tới sở hữu tài
sản. Ông cũng chủ trương là nếu không tán thành chính quyền thì người dân có
quyền phản đối.
*Gordon
Morris Bakken là giáo sư lịch sử tại California State University, Fullerton.
Ông tốt nghiệp bằng B.S., M.S., Ph.D., and J.D.(Juris Doctor, tiến sĩ luật) tại
University of Wisconsin và là tác giả của 14 cuốn sách 38 bài báo và điểm sách.
**
Trích trong “The Common Law”, 1881.
Nguồn: Đây là một trong series bài dịch
đăng tải trên website của the Institute for Civic Education in Vietnam (ICEVN),
(www.icevn.org).
Biên dịch: Đỗ Kim Thư, Trần Lương Ngọc,
Nguyễn Hồng Liên, Nông Duy Trường
Hiệu đính: Nguyễn Trang Nhung, Vũ Công Giao
No comments:
Post a Comment