Mai Thái Lĩnh - pro&contra
Tháng
7 13, 2012
Trong
những năm gần đây, một số nhà nghiên cứu đã đề nghị “trở lại với Hiến pháp
1946”. Đề nghị này đã thật sự trở thành một trào lưu từ giữa năm 2010, với
những bài phát biểu đề cập đến vấn đề sửa đổi hiến pháp của ông Nguyễn Văn An –
cựu ủy viên Bộ Chính trị, cựu Chủ tịch Quốc hội. Do làn sóng tuyên truyền cổ
động đó, rất nhiều người đã đặt niềm tin vào bản hiến pháp đầu tiên của nước
Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (VNDCCH), coi đó là một văn bản lập hiến có tính mẫu
mực, thậm chí có người còn tin rằng “chỉ cần trở lại với Hiến pháp 1946 nước ta
tất yếu sẽ có dân chủ, tự do”.
Vấn
đề đặt ra là: Hiến pháp 1946 có phải là một văn bản lập hiến thật sự dân chủ
như một số người hết lời ca ngợi hay không? Tại sao một bản hiến pháp được soạn
thảo một cách khá vội vã trong tình huống “chính quyền cách mạng” đang phải
đương đầu với những khó khăn trong và ngoài nước và đang chuẩn bị bước vào một
cuộc kháng chiến lâu dài, lại có thể được coi là “một thành tựu độc đáo về tư
tưởng”, “một bản hiến văn dân chủ vào loại bậc nhất Đông Nam Châu Á lúc bấy
giờ”? Làm thế nào mà một bản hiến pháp được soạn trong bối cảnh một tổ chức
chính trị (Việt Minh) gần như khống chế toàn bộ chính trường lại có thể bảo đảm
tính dân chủ đến mức “vẫn còn nguyên giá trị, bởi mỗi câu chữ trong đó đều vang
vọng tiếng dân”?
Nếu
so sánh với các bản hiến pháp được soạn thảo sau này dưới sự lãnh đạo của Đảng
Cộng sản Việt Nam, Hiến pháp 1946 có những ưu điểm rõ rệt. Đó là một văn bản
lập hiến tương đối gần gũi với các bản hiến pháp dân chủ hiện đại, không áp đặt
nguyên tắc “tập trung dân chủ” của Lenin vào hoạt động của Nhà nước (điều 4 của
Hiến pháp 1959) hay xác lập vai trò độc quyền lãnh đạo của Đảng Cộng sản
(điều 4 của các Hiến pháp 1980, 1992). Hiến pháp này cũng nêu rõ các quyền tự
do căn bản mà mỗi công dân đều được hưởng, áp dụng phương thức trưng cầu dân ý
(được gọi là “quyền phúc quyết”), công nhận quyền tư hữu tài sản, cho phép mở
trường tư, không áp đặt mô hình “chủ nghĩa xã hội kiểu Marx-Lenin”, v.v… Vì đã
có nhiều tác giả phân tích khá đầy đủ, trong bài viết này tôi sẽ không đề cập
đến những ưu điểm nói trên mà chỉ tập trung nhấn mạnh đến một số khuyết điểm
nghiêm trọng nhất, căn bản nhất của Hiến pháp 1946 – liên quan đến việc phân
phối quyền lực giữa hai nhánh hành pháp và lập pháp, khiến cho nó trở thành một
văn bản lập hiến không đáng mong ước, không thể đem áp dụng nguyên si trong
tình hình mới. Rất mong các bậc thức giả sẽ có thêm nhiều bài viết và công
trình nghiên cứu để đào sâu, làm rõ thêm những ưu, khuyết điểm của văn bản lập
hiến này.
Để
có thể hiểu rõ sự phân phối quyền lực dựa theo Hiến pháp 1946, những phân tích
sau đây sẽ bàn về ba thiết chế căn bản làm nên hệ thống chính trị của nước Việt
Nam Dân chủ Cộng hòa (VNDCCH): Chủ tịch nước, Thủ tướng và Nghị
viện.
1) Một Chủ tịch nước
có quyền lực quá lớn
Một
nguyên tắc hết sức quan trọng của chế độ dân chủ hiện đại là quyền hạn
và trách nhiệm phải đi đôi với nhau một cách tương xứng. Xét một cách
tổng quát, Hiến pháp 1946 đã dành cho Chủ tịch nước một quyền lực rất lớn nhưng
lại không quy trách nhiệm chính trị một cách tương xứng.
Theo
các điều khoản ghi trong Hiến pháp, Chủ tịch nước VNDCCH là người chủ tọa Hội
đồng Chính phủ (điều 49, mục d), được quyền chọn Thủ tướng để Nghị viện biểu
quyết (điều 47). Các quyền hạn cụ thể khác được ghi trong điều 49 (thay mặt cho
quốc gia, tổng chỉ huy quân đội, ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng và các thành
viên Nội các, ban bố các đạo luật đã được Nghị viện thông qua, đặc xá, ký hiệp
ước và bổ nhiệm các quan chức ngoại giao, cùng với Ban Thường vụ Nghị viện
quyết định đình chiến hay tuyên chiến khi Nghị viện không họp được,…) cho thấy
Chủ tịch nước vừa là nguyên thủ quốc gia (head of state), vừa là người
đứng đầu Chính phủ (head of government). Điều nghịch lý là Chủ tịch nước
lại không chịu bất kỳ trách nhiệm chính trị nào: “Chủ tịch nước ViệtNam
không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc.” (điều 50)
Trong
một bài viết đăng trên tạp chí Tia Sáng (đăng lại trên báo Tuổi trẻ
vào năm 2007) Tiến sĩ Luật học Phạm Duy Nghĩa nhận xét về bản Hiến pháp 1946
như sau: “Người ta thấy vai trò và quyền lực của Chủ tịch nước rất lớn. Chủ
tịch nước theo Hiến pháp năm 1946 không chịu trách nhiệm trước Quốc hội, không
thể bị khởi tố trừ tội phản quốc, có thể từ chối công bố các đạo luật do Quốc hội
ban hành và yêu cầu Quốc hội thảo luận lại. Vị trí này làm cho người ta liên
tưởng đến quyền lực của tổng thống theo Hiến pháp nước Mỹ hơn là chế độ đại
nghị của người Pháp. Điều này đã giảm đi rất đáng kể trong các bản hiến văn
theo mô hình Xô Viết sau này, Chủ tịch nước chỉ có chức năng nghi lễ mà ít mang
tính quyền lực.” [i]
Nhận
xét này có bảo đảm được tính khách quan, khoa học hay chỉ là một nhận xét nặng
về cảm tính và nhiễm màu sắc tuyên truyền? Chúng ta thử làm một phép so sánh:
* So sánh Chủ tịch
nước VNDCCH với Tổng thống Hoa Kỳ
Trước
hết, có sự khác biệt rất lớn giữa Chủ tịch nước VNDCCH theo Hiến pháp 1946 với
Tổng thống Hoa Kỳ:
-
Tổng thống Hoa Kỳ không chịu trách nhiệm trước Quốc hội vì không do Quốc hội
bầu, trong khi Chủ tịch nước VNDCH do Nghị viện bầu lại không chịu trách nhiệm
trước Nghị viện. Đó là một điều bất hợp lý, không thể được coi là ưu điểm.
-
Tổng thống Hoa Kỳ tuy không chịu trách nhiệm trước Quốc hội nhưng lại chịu
trách nhiệm trước toàn dân. Người dân Mỹ bầu Tổng thống thông qua một cuộc bầu
cử toàn quốc mặc dù bằng phương pháp gián tiếp (cử tri đoàn, electoral college)
và sau mỗi nhiệm kỳ 4 năm, họ có quyền dùng lá phiếu của mình để thay đổi Tổng
thống. Ngược lại, theo Hiến pháp 1946, Nghị viện chỉ có thể thay đổi Thủ tướng
chứ không thể thay đổi Chủ tịch nước, còn người dân cũng không thể dùng lá
phiếu của mình để thay đổi Chủ tịch nước vì chức vụ này không phải do dân bầu
bằng một cuộc tuyển cử toàn quốc. Về mặt lý thuyết, Chủ tịch nước được chọn từ
thành viên của Nghị viện, là đại biểu của một số người dân thuộc một đơn vị bầu
cử và chỉ có số cử tri này mới có thể ảnh hưởng đến kết quả bầu chọn. Như vậy,
trong trường hợp một đảng hay một tổ chức chính trị có khả năng chi phối Nghị
viện trong một thời gian dài, nghĩa là nắm được đa số hay tuyệt đại đa số trong
Nghị viện, Chủ tịch nước có thể được bầu lại với thời gian vô hạn, được trực
tiếp nắm quyền hành pháp mà không chịu bất kỳ một trách nhiệm chính trị nào cả.
-
Mặc dù không thể thay thế Tổng thống này bằng một Tổng thống khác, Quốc hội Hoa
Kỳ (Congress) vẫn có thể cách chức Tổng thống dựa theo thủ tục “luận tội”
(impeachment).[ii] Theo quy định của điều 2 Hiến
pháp Hoa Kỳ, Tổng thống có thể bị cách chức vì phạm tội phản bội, nhận hối lộ
hoặc các tội nặng và tội nhẹ nghiêm trọng khác (treason, bribery and other high
crimes and misdemeanors). Quyền luận tội (impeachment) thuộc về Hạ viện (House
of Representatives), quyền kết tội (conviction) thuộc về Thượng viện (Senate).
Hình phạt dành cho Tổng thống bị kết tội là cách chức hoặc nặng hơn nữa là
không được giữ bất kỳ chức vụ công quyền nào trong tương lai. Trong khi đó, Chủ
tịch nước VNDCCH chỉ có thể bị luận tội và kết tội trong một trường hợp duy
nhất: phản quốc.
Vì
vậy, có thể nói mặc dù chỉ do Nghị viện bầu chứ không phải do toàn dân bầu, Chủ
tịch nước VNDCCH theo Hiến pháp 1946 có quyền lực lớn hơn so với tất cả các
Tổng thống Hoa Kỳ trong khi không phải chịu bất kỳ trách nhiệm chính trị nào
cả. Người phải chịu trách nhiệm chính trị thay cho Chủ tịch nước chính là Thủ
tướng.
* So sánh Chủ tịch
nước VNDCCH với Tổng thống Pháp dưới chế độ đại nghị
Điều
50 của Hiến pháp 1946 (VNDCCH) thật ra là một sự bắt chước quy chế lập hiến
dành cho Tổng thống Pháp dưới thời Đệ tam Cộng hòa (Troisième République) và Đệ
tứ Cộng hòa (Quatrième République). Luật lập hiến ngày 25-2-1875 (Loi
constitutionnelle du 25 février 1875) có ghi: “Tổng thống nước Cộng hòa chỉ
chịu trách nhiệm trong trường hợp phản quốc.” (điều 6). Điều này đã được lặp
lại trong điều 42 của Hiến pháp 1946 của nền Đệ tứ Cộng hòa Pháp. Nhưng có sự
khác nhau căn bản giữa Chủ tịch nước VNDCCH dựa theo Hiến pháp 1946 và Tổng
thống Pháp dưới hai nền Cộng hòa Đệ tam và Đệ tứ: Tổng thống Pháp chỉ là một
nguyên thủ quốc gia không trực tiếp nắm quyền hành pháp (président non-exécutif,
non-excutive president) trong khi Chủ tịch nước VNDCCH lại có quyền chủ tọa Hội
đồng Chính phủ (điều 49, mục d). Nói cách khác, Tổng thống Pháp dưới chế độ đại
nghị chỉ là nguyên thủ quốc gia chứ không phải là người đứng đầu Chính phủ,
trong khi Chủ tịch nước VNDCCH vừa là nguyên thủ quốc gia vừa là người đứng đầu
Chính phủ (tương tự Tổng thống Hoa Kỳ).
Từ
năm 1875 cho đến trước năm 1958, nước Pháp là một nước cộng hòa theo chế độ đại
nghị. Tổng thống Pháp chỉ là một chức vụ nặng về nghi lễ nhưng không có thực
quyền, tương tự như một quân vương trong một quốc gia quân chủ lập hiến theo
đại nghị chế (vd: Nữ hoàng Anh). Quyền hành pháp thực tế nằm trong tay Chủ tịch
Hội đồng Nội các (Président du Conseil) – một chức vụ tương đương với chức Thủ
tướng (Premier ministre) sau này. Chủ tịch Hội đồng và Nội các phải chịu trách
nhiệm trước Nghị viện, còn Tổng thống do không trực tiếp nắm quyền hành pháp
nên được “miễn trách nhiệm chính trị”.
Ngược
lại, theo Hiến pháp 1946 của nước VNDCCH thì Chủ tịch nước là nguyên thủ quốc
gia trực tiếp nắm quyền hành pháp (président exécutif, excutive president). Vì
vậy, có thể nói quyền lực của nhân vật này lớn hơn rất nhiều so với Tổng thống
Pháp (nguyên thủ quốc gia phi-hành pháp) hoặc Thủ tướng Pháp (người đứng đầu
chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội). Một người nắm quyền hành pháp lại
được miễn hoàn toàn trách nhiệm chính trị là điều hoàn toàn nghịch lý, vì thế
không thể coi là ưu điểm.
Một
điều bất hợp lý nữa là: nhiệm kỳ của Nghị viện chỉ có 3 năm, nhưng Nghị viện
lại bầu ra một Chủ tịch nước với nhiệm kỳ 5 năm. Nếu hiểu quyền lực của Nghị
viện là quyền lực do dân ủy nhiệm thì tại sao Nghị viện lại được quyền bầu một
người đứng đầu nhánh hành pháp có nhiệm kỳ gần gấp đôi nhiệm kỳ của chính mình?
Điều này phải chăng là một sự lạm dụng quyền hành của Nghị viện? Thế nhưng, sự
lạm quyền này lại được hợp pháp hóa bằng Hiến pháp.
* Về trách nhiệm
chính trị của một nguyên thủ quốc gia nắm quyền hành pháp
Nhìn
một cách khái quát, thể chế chính trị mà Hiến pháp 1946 vạch ra không thể xếp
vào một trong hai loại chế độ chính trị kinh điển: chế độ tổng thống
(presidential system, régime présidentiel) kiểu Hoa Kỳ hay chế độ đại nghị
(parliamentary system, régime parlementaire ) kiểu Anh. Chỉ có thể xếp nó vào
loại thứ ba, thường được các nhà chính trị học gọi tên là “chế độ hỗn hợp”
(mixed system), “chế độ lai ghép” (hybrid system), hoặc “chế độ nửa-tổng thống”
(semi-presidential system, régime semi-présidentiel). Đây là một kiểu chế độ
chính trị kết hợp cả những đặc điểm của chế độ tổng thống lẫn của chế độ đại
nghị. Vào năm 1946, mô hình chính trị này còn rất xa lạ đối với thế giới; nó
chỉ mới áp dụng tại một quốc gia duy nhất là Phần Lan (Hiến pháp 1919). Tại
nước Pháp, Tướng De Gaulle đã có ý định áp dụng mô hình này ngay từ sau khi kết
thúc Chiến tranh Thế giới II, như ông đã trình bày qua hai bài diễn văn tại
Bayeux (16-6-1946) và Épinal (29-9-1946). Nhưng vì chưa được sự ủng hộ mạnh mẽ
của công luận, ý định này chưa thể trở thành hiện thực. Dựa theo Hiến pháp ngày
27-10-1946, chế độ chính trị của nước Pháp vẫn là một hệ thống đại nghị.
Ra
đời sau Hiến pháp mới của nước Pháp khoảng hai tuần lễ, Hiến pháp ngày
9-11-1946 có thể là một sự mở đường mang tính sáng tạo của các nhà lập hiến
ViệtNamlúc đó. Nếu thành công, ViệtNamcó thể là quốc gia đầu tiên tại Đông Nam
Á và châu Á xây dựng nên một hệ thống chính trị nửa-tổng thống trước cả nước
Pháp. Đáng tiếc là do ảnh hưởng quá lớn của Việt Minh (một tổ chức biến tướng
của Đảng Cộng sản), các nhà lập hiến đã đưa vào đây một số yếu tố phi-dân chủ,
làm giảm giá trị của bản Hiến pháp.
Để
có thể đánh giá đúng bản Hiến pháp 1946, chúng ta phải so sánh nó với các bản
hiến pháp đã được áp dụng trong thực tế và đứng vững qua thời gian. Trong phạm
vi của bài này, tôi sẽ so sánh nó với Hiến pháp Phần Lan năm 1919 và Hiến pháp
1958 của nước Pháp, được coi là hai bản hiến pháp có giá trị tiêu biểu của mô
hình chính trị hỗn hợp (nửa-tổng thống) trên thế giới.[iii]
Nếu
so sánh với trường hợp của Phần Lan trước năm 2000 và Pháp từ năm 1958, chúng
ta thấy điều 50 nói trên vẫn có thể áp dụng được với điều kiện chức vụ Chủ tịch
nước Việt Nam (hoặc Tổng thống Việt Nam) phải do toàn dân bầu. Vị Chủ
tịch nước (hay Tổng thống) này sẽ vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng
đầu Chính phủ.
Trong
thực tế của Phần Lan, từ 1919 đến năm 1988, trừ vài trường hợp ngoại lệ (vd: do
hoàn cảnh chiến tranh), Tổng thống được toàn dân bầu theo một phương thức gián
tiếp – thông qua một cử tri đoàn (electoral college) gồm 300 đại cử tri (từ
1981: 301 đại cử tri). Các đại cử tri này được dân bầu với một mục đích duy
nhất là bầu chọn Tổng thống nước Cộng hòa (khác với các đại cử tri ở Hoa Kỳ, họ
không bị buộc phải cam kết bầu cho một ứng cử viên nào). Sau khi thử nghiệm một
phương thức bầu cử kết hợp giữa bầu cử trực tiếp và bầu cử gián tiếp trong cuộc
bầu cử tổng thống năm 1988, kể từ năm 1994, Tổng thống Phần Lan được toàn dân
bầu bởi một cuộc bầu phiếu trực tiếp gồm hai vòng.
Tại
Pháp, dưới thời Đệ ngũ Cộng hòa, chỉ trừ trường hợp đầu tiên là Tổng thống De
Gaulle được bầu bởi một cử tri đoàn, từ năm 1962 trở đi tất cả các Tổng thống
Pháp đều được bầu trực tiếp thông qua một phương thức bầu cử gồm hai vòng. Nếu
trong vòng thứ nhất, không ứng cử viên nào đạt số phiếu quá bán thì hai ứng cử
viên đạt số phiếu cao nhất sẽ tranh cử trong vòng thứ hai; lần này ai đạt số
phiếu cao hơn sẽ trúng cử.
Một
khi quyền lực của Chủ tịch nước (hay Tổng thống) là do toàn dân trao cho thì
việc miễn trách nhiệm chính trị có thể được coi là hợp lý. Ý nghĩa thật sự của
nguyên tắc đó là: quyền lực do toàn dân trao thì chỉ có toàn dân mới có
quyền thu hồi để trao cho một người khác. Vị nguyên thủ quốc gia trực tiếp
nắm quyền hành pháp này không chịu trách nhiệm chính trị trước Nghị viện hay
Quốc hội mà chịu trách nhiệm trước toàn dân, và người dân có quyền thay đổi
người nắm giữ chức vụ này thông qua một cuộc bầu cử trên quy mô toàn quốc.
Cũng
cần nói thêm về trách nhiệm chính trị và pháp lý của Tổng thống Pháp hiện nay.
Kể từ sau cuộc cải cách hiến pháp năm 2007, Tổng thống Pháp vẫn được miễn trách
nhiệm chính trị trong khi thực hiện nhiệm vụ, nhưng có hai trường hợp ngoại lệ:
(1) bị khởi tố bởi Tòa án Hình sự Quốc tế về các tội ác chống nhân loại (điều
53-2), hoặc (2) bị áp dụng thủ tục luận tội “trong trường hợp có thiếu sót về
bổn phận, rõ ràng là không thích hợp với việc thực hiện nhiệm vụ được giao”
(điều 68). Trong trường hợp thứ hai, Tổng thống sẽ bị đưa ra xét xử trước Tòa
án Cao cấp (Haute Cour) – gồm cả hai viện của Nghị viện họp chung, và biện pháp
trừng phạt là cách chức. Đối với những hành vi của Tổng thống không liên quan
đến việc thực hành các chức năng của nguyên thủ quốc gia, Tổng thống được hưởng
quyền “bất khả xâm phạm” (inviolabilité) bao gồm cả các lĩnh vực hình sự, dân
sự và hành chính trong suốt thời gian của nhiệm kỳ.[iv] Nhưng quyền đặc miễn
(immunité) này chỉ có tính chất tạm thời, vì các thủ tục điều tra, thẩm vấn,
khởi tố được phép tiến hành sau một tháng kể từ khi chấm dứt nhiệm kỳ tổng
thống. Ngày 15-12-2011, cựu Tổng thống Jacques Chirac (nhiệm kỳ 1995-2002 và
2002-2007) đã bị Tòa ánParis kết án hai năm tù treo vì tội biển thủ công quỹ,
lạm dụng lòng tin của công chúng trong thời gian làm Thị trưởngParis
(1977-1995). Đây là lần đầu tiên một cựu Tổng thống của nền Đệ ngũ Cộng hòa –
một nhân vật vừa là biểu tượng của quốc gia vừa nắm thực quyền, bị truy tố và
kết án tại một Tòa án hình sự. Sự kiện này đánh dấu sự kết thúc của một giai
đoạn trong đó nguyên thủ quốc gia là một nhân vật chính trị gần như “bất khả
xâm phạm”.
2) Một Thủ tướng và
Nội các không có thực quyền
Trong
một chế độ hỗn hợp (nửa-tổng thống), Tổng thống tuy nắm quyền hành pháp nhưng
không nắm trọn vẹn như Tổng thống Hoa Kỳ mà phải chia sẻ quyền này với một Nội
các – đứng đầu là một Thủ tướng. Nội các chịu trách nhiệm chính trị trước Nghị
viện và có thể bị Nghị viện biểu quyết bất tín nhiệm bất cứ lúc nào. Các nhà
chính trị học gọi đó là quyền hành pháp có hai đầu (bicephalous executive,
exécutif bicéphal).
Chúng
ta có thể lấy ví dụ từ Phần Lan. Để buộc Tổng thống phải chia sẻ quyền lực cho
Thủ tướng và Nội các, Hiến pháp 1919 của Phần Lan quy định các hành động của
Tổng thống phải được thực hiện thông qua Hội đồng Nhà nước: “Quyền hành pháp
tối cao được trao cho Tổng thống nước Cộng hòa. Thêm vào đó, để lãnh đạo Nhà
nước một cách tổng quát, sẽ có một Hội đồng Nhà nước bao gồm Thủ tướng và một
số lượng cần thiết các bộ trưởng. ” (điều 2).
Hội
đồng Nhà nước (Council of State, valtioneuvosto, tức Nội các) chịu trách
nhiệm trước Nghị viện, vì vậy họ có trách nhiệm kiềm chế các hoạt động của Tổng
thống. Nhà nghiên cứu Eric Solsten giải thích phương thức kiềm chế này như sau:
“Hội
đồng Nhà nước chịu trách nhiệm pháp lý về những hành động của các bộ trưởng,
dựa theo Đạo luật về Trách nhiệm của các bộ trưởng năm 1922 (the
Responsibility of Ministers Act of 1922). Ngoài việc buộc các bộ trưởng
phải giải trình các hành động chính thức của họ, đạo luật có giá trị lập hiến
này cũng là một phương pháp quan trọng – mặc dù là gián tiếp, nhằm kiểm soát
các hành động của tổng thống. Bởi vì các quyết định của tổng thống chỉ có thể
được thực hiện thông qua Hội đồng Nhà nước, các bộ trưởng chấp thuận một hành
động bất hợp pháp của tổng thống sẽ chịu trách nhiệm pháp lý theo quy định của
đạo luật này. Các bộ trưởng muốn tránh sự trừng phạt của luật pháp phải từ chối
tham gia một quyết định của tổng thống mà họ thấy là không phù hợp với luật
pháp. Nếu thiếu sự đồng ý của bộ, tổng thống không thể hành động. Trong trường
hợp đó, tổng thống phải tuân thủ quyết định của hội đồng, hoặc có thể giải tán
hội đồng và chuẩn bị thành lập một hội đồng mới phục tùng ý muốn của mình. Nếu
điều này cũng bất khả thi, ông ta có thể giải tán Nghị viện và kêu gọi một kỳ
bầu cử mới với hy vọng cử tri sẽ ủng hộ quyết định của mình bằng cách bầu ra
một Nghị viện từ đó có thể thành lập một chính phủ có xu hướng phục tùng. Nếu
hội đồng từ chối chấp thuận một quyết định hợp pháp của tổng thống, nó buộc
phải từ chức. Các bộ trưởng có thể từ chức với tư cách cá nhân, nhưng việc từ
chức của thủ tướng có nghĩa là chính phủ chấm dứt nhiệm vụ.”[v]
Việc
liên đới chịu trách nhiệm giữa Tổng thống và Hội đồng Nhà nước thể hiện rất rõ
trong thủ tục tiếp ký (countersignature, contre-signature). Theo định
nghĩa, tiếp ký (hay phó thự) có nghĩa là “ký vào một văn bản đã
được ký bởi một người khác”.[vi]
Điều
34 của Hiến pháp Phần Lan 1919 quy định: “(1) Tổng thống sẽ thực hiện các quyết
định của mình trong Hội đồng Nhà nước trên cơ sở một bản đệ trình của Bộ trưởng
có thẩm quyền. (2) Để trở thành có hiệu lực, các quyết định của tổng thống sẽ
được ký bởi Tổng thống và được tiếp ký bởi Bộ trưởng đệ trình. (…) (3) Nếu một
quyết định của tổng thống liên quan đến toàn bộ Hội đồng Nhà nước, nó sẽ được
tiếp ký bởi một viên chức có thẩm quyền của Hội đồng Nhà nước. (4) Việc đệ
trình những vấn đề chỉ huy quân sự hay bổ nhiệm các chức vụ quân sự và việc
tiếp ký các quyết định của tổng thống về các vấn đề này sẽ được chỉ đạo bởi các
điều khoản riêng. (5) Người nào tiếp ký một quyết định của tổng thống sẽ chịu
trách nhiệm về tính đúng đắn của tài liệu chứa đựng quyết định vừa kể.”
Điều
35 quy định rõ: “Nếu một Bộ trưởng phát hiện thấy một quyết định của tổng thống
trái với luật pháp, đương sự sẽ thông báo cho Hội đồng Nhà nước ý kiến của
mình, điều này sẽ tiến hành theo quy định trong điều 45. Nếu quyết định trái
với một Đạo luật lập hiến, Bộ trưởng sẽ buộc phải từ chối tiếp ký vào nó.” [vii] (Đạo luật lập hiến –
constitutional act, là một đạo luật có giá trị ngang với hiến pháp).
Như
vậy, để có thể kiềm chế được vai trò của Tổng thống, các bộ trưởng phải có khả
năng “từ chối” các yêu cầu sai trái của Tổng thống. Mặt khác, Thủ tướng – người
đứng đầu Nội các, phải có đầy đủ quyền hạn để có thể nhận trách nhiệm trước
Nghị viện về việc điều hành Nội các và bộ máy hành chính.
Trở
lại với bản Hiến pháp 1946 của VNDCCH, chúng ta thấy các nhà soạn thảo Hiến
pháp cũng đã nghĩ đến phương pháp ràng buộc Chủ tịch nước với các thành viên
khác trong Nội các (Hội đồng Chính phủ) bằng thủ tục tiếp ký (phó thự). Điều
thứ 53 của Hiến pháp 1946 quy định: “Mỗi sắc lệnh của Chính phủ phải có chữ ký
của Chủ tịch nước ViệtNamvà tuỳ theo quyền hạn các Bộ, phải có một hay nhiều vị
Bộ trưởng tiếp ký. Các vị Bộ trưởng ấy phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện.”
Ngoài
ra, còn có điều thứ 54 nói về trách nhiệm của các bộ trưởng và Thủ tướng: “Bộ
trưởng nào không được Nghị viên tín nhiệm thì phải từ chức. Toàn thể Nội các
không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi một Bộ trưởng. Thủ tướng phải
chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các. Nhưng Nghị viện chỉ có thể
biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư
tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra. Trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu
quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước ViệtNamcó quyền đưa vấn đề tín
nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc
thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín
nhiệm phải từ chức.”
Rõ
ràng là các nhà soạn thảo Hiến pháp 1946 có ý định áp dụng nguyên tắc của đại
nghị chế “Nội các chịu trách nhiệm chính trị trước Nghị viện”, và đã tìm cách
ràng buộc trách nhiệm của Chủ tịch nước với trách nhiệm của Thủ tướng và Nội
các thông qua thủ tục tiếp ký. Tuy nhiên, nếu so sánh với Hiến pháp Phần Lan
1919 và Hiến pháp Pháp 1958, chúng ta thấy quyền hạn của Thủ tướng không tương
xứng với trách nhiệm được giao:
Căn
cứ vào điều 44: “Chính phủ gồm có Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, Phó
chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng. Có thể có
Phó thủ tướng.” Điều 52 ghi rõ các quyền hạn của Chính phủ: Thi hành các đạo
luật và quyết nghị của Nghị viện, đề nghị các dự án sắc luật, bổ nhiệm hay cách
chức các nhân viên hành chính hoặc chuyên môn, lập dự án ngân sách hàng năm,
v.v… Thế nhưng, căn cứ vào điều 49, “Chủ tọa Hội đồng Chính phủ” lại thuộc
quyền hạn của Chủ tịch nước chứ không phải của Thủ tướng. Và khi cần phải “tạm
quyền Chủ tịch” trong trường hợp Chủ tịch nước từ trần hay từ chức thì người
tạm quyền lại là Phó Chủ tịch – một người “chọn trong nhân dân và bầu theo lệ
thường”. Vì không phải là người được chọn trong Nghị viện, cũng không phải là
người có quyền chọn các bộ trưởng, cho nên Phó Chủ tịch đương nhiên không chịu
trách nhiệm trước Nghị viện. Trong khi đó, điều 54 lại ghi: “Thủ tướng phải
chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các”.
Chúng
ta thấy rõ một điều nghịch lý: cả Chủ tịch nước lẫn Phó Chủ tịch nước đều do
Nghị viện bầu, được quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ nhưng lại không chịu trách
nhiệm trước Nghị viện. Ngược lại, Thủ tướng là người giới thiệu các thành viên
của Nội các, phải “chịu trách nhiệm trước Nghị viện về đường lối chính trị của
Nội các” nhưng lại không có quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ. Với cách bố trí,
sắp xếp như thế, Thủ tướng trong thực tế chỉ là “người giúp việc” cho Chủ tịch
nước, chứ không thể chia sẻ quyền lực với Chủ tịch nước.
Để
có thể hiểu rõ hơn, chúng ta có thể so sánh với Thủ tướng Phần Lan (trước năm
2000) và Thủ tướng Pháp (từ 1958 đến nay):
Tại
Phần Lan, Hiến pháp 1919 ghi rõ: “Thủ tướng sẽ phục vụ với tư cách là chủ tọa
của Hội đồng Nhà nước” (Điều 39-1). Mặt khác, Hiến pháp cũng quy định: trong
trường hợp Tổng thống gặp trở ngại không thể tiếp tục thực hiện nhiệm vụ của
mình thì Thủ tướng chính là nhân vật hàng đầu có quyền thay thế Tổng thống, với
điều kiện Thủ tướng không được phép tham gia các công việc của Nghị viện (điều
25). Với cách sắp xếp như vậy, Hội đồng Nhà nước (tức Chính phủ Phần Lan)
được đặt dưới quyền điều hành của Thủ tướng. Thủ tướng chủ trì các công
việc của Nội các trước khi đệ trình lên Tổng thống để ra quyết định. Thông
thường, Hội đồng Nhà nước họp biểu quyết vào ngày thứ năm hàng tuần dưới sự chủ
tọa của Thủ tướng để ngày thứ sáu đệ trình các vấn đề đã bàn cãi lên Tổng thống
trong cuộc họp với Tổng thống (Presidential Meeting).
Hiến
pháp 1958 của nước Pháp giải quyết vấn đề theo một cách khác. Theo quy định của
điều 9, Tổng thống nước Cộng hòa chủ tọa Hội đồng bộ trưởng (Conseil des
ministres). Thế nhưng, điều 21 lại ghi rõ: “Thủ tướng điều khiển hành động của
Chính phủ.”[viii] Với những quy định đó, Thủ
tướng Pháp điều hành tất cả các công việc của Chính phủ (Gouvernement) còn Tổng
thống Pháp kiểm soát và định hướng công việc của Chính phủ thông qua một thiết
chế được gọi là “Hội đồng bộ trưởng” (Conseil des ministres), thường họp
vào ngày thứ tư hàng tuần tại điện Élysée dưới sự chủ tọa của Tổng thống. Mặt
khác, trong trường hợp Tổng thống Pháp bị ngăn trở không thực hiện được nhiệm
vụ của mình, thì người đầu tiên được chỉ định để tạm quyền xử lý các nhiệm vụ
của Tổng thống là Chủ tịch Thượng viện, người kế tiếp là Thủ tướng Pháp.
Trong
thực tế, sự chia sẻ quyền hành giữa Tổng thống và Thủ tướng tại Pháp thể hiện
rất rõ qua hai trường hợp khác nhau. Nếu Tổng thống và Thủ tướng thuộc cùng một
đảng hoặc liên minh chính trị thì quyền lực của Tổng thống rất lớn, và lúc đó
quyền lực của Thủ tướng bị lệ thuộc rất nhiều vào quyền lực của Tổng thống.
Ngược lại, trong những giai đoạn Tổng thống và Thủ tướng thuộc hai đảng hay hai
liên minh chính trị khác nhau, quyền hành của Tổng thống bị hạn chế rất nhiều
do phải chia sẻ quyền lực cho Thủ tướng (người nắm khối đa số tại Quốc hội –
tức Hạ viện). Người ta gọi đó là giai đoạn sống chung (cohabitation),
như các giai đoạn: Mitterrand-Chirac (1986-1988), Mitterrand-Balladur
(1993-1995), Chirac-Jospin (1997-2002).
Tại
Phần Lan, Tổng thống là người được xem như trung tâm đoàn kết của quốc gia, vì
vậy mỗi nhân vật đảm nhiệm chức vụ Tổng thống phải tạm thời từ bỏ các hoạt động
đảng phái trong suốt nhiệm kỳ. Mặt khác, do tình trạng các đảng chính trị phân
tán hơn so với ở Pháp, để thành lập chính phủ thường phải có sự đàm phán giữa
một số đảng chính trị có xu hướng gần nhau hoặc thậm chí khác nhau. Vì vậy Thủ
tướng và chính phủ thường xuyên thay đổi trong khi Tổng thống là nhân tố bảo
đảm sự ổn định chính trị của đất nước. Tổng thống được giao quyền trong một số
lĩnh vực quan trọng như an ninh quốc gia và quan hệ quốc tế, còn Thủ tướng chịu
trách nhiệm về lĩnh vực nội trị và các công việc thông thường. Đó là đặc điểm
chung của thể chế chính trị tại Phần Lan từ 1919 cho đến tận năm 2000.
Tóm
lại, kể cả ở Pháp lẫn ở Phần Lan, Thủ tướng là người điều hành Nội các và bộ
máy hành chính. Quyền hành pháp được chia sẻ giữa Tổng thống và Thủ tướng,
không cần đến một nhân vật thứ ba (Phó Tổng thống). Trong khi đó, nếu dựa theo
Hiến pháp 1946 của VNDCCH, Thủ tướng chỉ thuần túy là “người giúp việc” cho Chủ
tịch nước nhưng lại phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Rõ ràng đây là một
sự phân bổ quyền lực bất hợp lý, vô hiệu hóa hoàn toàn động cơ vận hành chủ yếu
của chế độ đại nghị.
Cũng
cần nói thêm là trong chế độ đại nghị cũng như chế độ hỗn hợp, Nghị viện có
quyền biểu quyết bất tín nhiệm Thủ tướng và Nội các nhưng ngược lại, Thủ tướng
cũng có quyền “kêu gọi toàn dân” bằng cách đề nghị Tổng thống giải tán Nghị
viện, tiến hành một cuộc tổng tuyển cử để bầu ra một Nghị viện mới. Kết quả của
cuộc tổng tuyển cử mới sẽ là thước đo sự tín nhiệm của nhân dân, qua đó sẽ xác
định ai là người có đủ uy tín để đảm nhận chức vụ Thủ tướng. Xem lại Hiến pháp
1946, chúng ta chỉ thấy khả năng Thủ tướng từ chức vì bị Nghị viện bất tín
nhiệm, nhưng lại không thấy trường hợp Chủ tịch nước giải tán Nghị viện theo đề
nghị của Thủ tướng. Điều kỳ lạ hơn nữa là trong khi không quy định trường hợp
“giải tán Nghị viện”, bản Hiến pháp này lại dự kiến một trường hợp “Nghị viện
tự giải tán” (điều 33). Quy định này có lẽ thuộc loại “không giống ai” so với
hiến pháp của các quốc gia dân chủ lâu đời trên thế giới.
3. Một Nghị viện bị
tước đoạt quyền lực
Như
trên đã thấy, bí quyết thành công của hệ thống hỗn hợp là: Tổng thống do dân
bầu là nguyên thủ quốc gia nắm quyền hành pháp, nhưng phải chia sẻ quyền này
với một Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Vì vậy, sức mạnh của Nghị
viện là một đối trọng hết sức cần thiết để làm cân bằng quyền lực giữa hành
pháp và lập pháp. Một Nghị viện yếu kém hoặc chịu sự khống chế của Tổng thống
sẽ trở thành “công cụ” trong tay một nhánh hành pháp chuyên quyền, dễ dàng dẫn
đến một chế độ độc tài, chuyên chế.
Căn
cứ vào các điều khoản ghi trong Hiến pháp 1946, chúng ta thấy một Nghị viện
sinh ra từ đây không thể bảo đảm đầy đủ các đặc điểm của một cơ quan dân cử có
thực quyền:
1) Hiến pháp cho
phép các quân nhân tại ngũ được tham gia Nghị viện: “Công dân tại ngũ
cũng có quyền bầu cử và ứng cử.” (điều 18). Điều này cho thấy bản Hiến pháp
1946 là một bản “hiến pháp của thời chiến”, một bản hiến pháp sinh ra từ một
hoàn cảnh “bất bình thường”. Nếu bản hiến pháp này được áp dụng trong thời
bình, Nghị viện rất dễ trở thành một cơ quan lập pháp mà quân đội hay một tổ
chức chính trị nắm được quân đội sẽ chiếm phần ưu thế (tương tự như ở Ai Cập
hay Miến Điện hiện nay).
Hãy
so sánh với Phần Lan – một đất nước đã từng xảy ra nội chiến vào năm 1918. Mặc
dù Phe Trắng giành thắng lợi trong cuộc nội chiến, dập tắt cuộc cách mạng
do Phe Đỏ (cộng sản) khởi xướng, thế nhưng bản Hiến pháp năm 1919 đã không dựng
lên một chế độ độc tài mà đặt nền móng cho một chế độ dân chủ đa đảng. Đạo
luật về Nghị viện năm 1928 (một đạo luật lập hiến) quy định: “Tuy nhiên,
một người lính không thể được bầu làm đại biểu, trừ trường hợp một người đang
phục vụ trong thời gian quân dịch.” (điều 7-2). Quy định này cũng được tiếp tục
ghi vào Hiến pháp mới năm 2000 của Phần Lan: “Tuy nhiên, một người đang giữ một
chức vụ quân sự không thể được bầu làm đại biểu.” (điều 27). Nói cách khác, một
người dân thường đang tham gia quân dịch (tức nghĩa vụ quân sự) có thể
trở thành một nghị sĩ mà không gặp trở ngại, nhưng một quân nhân chuyên nghiệp
muốn trở thành nghị sĩ buộc phải rời bỏ quân đội.
Việc
các quân nhân tại ngũ được phép ngồi trong cơ quan lập pháp thật ra là tập quán
của tất cả các “Quốc hội” dưới chế độ cộng sản trên toàn thế giới. Điều này bắt
nguồn từ quan niệm của Lenin về “Xô-viết công nông binh” mà ông cho là ưu việt
hơn, dân chủ hơn so với Nghị viện đại diện cho toàn dân. Trong lịch sử, Lenin
chính là người đã sử dụng vũ lực để giải tán Quốc hội lập hiến (Duma) tại Nga
vào năm 1917, giành quyền lực về cho Xô-viết Nga.[ix]
Nhưng
không phải chỉ có quân nhân tại ngũ. Ngày nay, nhìn vào Quốc hội của các nước
cộng sản còn lại (như Việt Nam, Trung Quốc), chúng ta thấy có rất nhiều “đại
biểu nhân dân” kiêm nhiệm các chức vụ hành pháp ở Trung ương và địa phương, xen
lẫn cả một loạt các quan chức thuộc quân đội, công an và cả các quan chức của
Tòa án, Viện kiểm sát, v.v… Sự lẫn lộn này khiến cho Quốc hội ở các nước này
trở thành một tập hợp hỗn độn các quan chức đủ mọi ngành, không phân biệt giữa
lập pháp, tư pháp và hành pháp. Mục đích cuối cùng của sự nhập nhằng, lẫn lộn
này là tạo điều kiện để bộ máy hành pháp khống chế cơ quan lập pháp dân cử, và
nhằm mục đích cuối cùng là “bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng” đối với Quốc hội.
Nếu
nhìn vào thực tế của các quốc gia áp dụng thành công mô hình đại nghị hay mô
hình hỗn hợp (nửa-tổng thống) – tức là các quốc gia không tách rời hoàn toàn
hai nhánh lập pháp và hành pháp như chế độ tổng thống kiểu Hoa Kỳ, chúng ta
thấy Nghị viện hay Quốc hội đều có những quy định buộc các đại biểu nhân dân
không được phép kiêm nhiệm một số chức vụ thuộc hai nhánh hành pháp và tư pháp.
Tại
Vương quốc Liên hiệp Anh (United Kingdom)[x], mặc dù Thủ tướng và các thành
viên của Nội các đồng thời là thành viên của Nghị viện, nhưng có những quy định
cụ thể về những chức vụ hành pháp và tư pháp không được ứng cử vào Viện Thứ dân
(Hạ viện), được ghi trong Đạo luật tước bỏ quyền ứng cử vào Viện Thứ dân năm
1975 (The House of Commons Disqualification Act 1975).[xi] Trong danh sách những chức vụ
và nghề nghiệp không được quyền ứng cử vào Hạ viện, chúng ta thấy có: (1) một
số chức vụ trong ngành Tòa án bao gồm cả Tòa Thượng thẩm (High Court)[xii] và Tòa Phúc thẩm (Court of
Appeal), (2) các công chức toàn thời gian hay bán thời gian, (3) các sĩ quan
cảnh sát toàn thời gian, (4) các thành viên của lực lượng vũ trang thường trực,
v.v…[xiii]
Tại
Pháp, một quốc gia thường cho phép kiêm nhiệm nhiều chức vụ, có những quy định
cụ thể xác định tính tương khắc (incompatibilité) của một số chức vụ mà những
dân biểu (député, tức thành viên của Hạ viện) và thượng nghị sĩ (sénateur, tức
thành viên của Thượng viện) không được phép kiêm nhiệm. Đối với ngành tư pháp,
các nghị sĩ không thể đồng thời là thẩm phán, là thành viên của Hội đồng thẩm
phán tối cao (Conseil supérieur de la magistrature) – một thiết chế có vai trò
bảo đảm tính độc lập của các thẩm phán đối với quyền lực hành pháp. Đối với
nhánh hành pháp, nguyên tắc chung là các nghị sĩ không được kiêm nhiệm các
chức vụ công quyền không do bầu cử (fonctions publiques non électives);
những công chức rơi vào tình trạng đó buộc phải chuyển công tác (trừ một số
trường hợp ngoại lệ thuộc lĩnh vực giáo dục đại học). Chẳng những không thể
đồng thời là công chức, các thành viên của Nghị viện còn bị cấm kiêm nhiệm các
chức vụ lãnh đạo hay quản lý trong các xí nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước, trong
một số hiệp hội hay xí nghiệp tư nhân được hưởng các ưu đãi của Nhà nước
hay lệ thuộc vào Nhà nước, v.v… Khác với nước Anh và nhiều quốc gia theo chế độ
đại nghị, tại Pháp dưới thời Đệ ngũ Cộng hòa, thành viên của Chính phủ không
được kiêm nhiệm chức vụ dân biểu hay thượng nghị sĩ. Trong thời gian tham gia
Chính phủ, những vị này phải giao nhiệm vụ đại biểu nhân dân cho một người khác
thay thế.[xiv]
Sự
khác nhau giữa việc tước bỏ quyền ứng cử (disqualification) ở Anh và tính tương
khắc (incompatibilité) ở Pháp là ở chỗ: người bị tước bỏ quyền ứng cử không
được phép ứng cử, còn người ở vào hoàn cảnh “tương khắc” vẫn có thể ứng cử,
nhưng sau khi trúng cử buộc phải chọn lựa giữa nhiệm vụ đại biểu nhân dân và
chức vụ bổ nhiệm trước đó. Những quy định về việc tước bỏ quyền ứng cử hay về
tính tương khắc chính là sự vận dụng nguyên tắc “tam quyền phân lập” nhằm bảo
đảm cho các nghị sĩ tránh được áp lực từ bên ngoài cũng như tránh được các xung
đột về lợi ích. Tất cả nhằm mục đích giữ vững tính độc lập, không thiên vị của
các đại biểu nhân dân trong quá trình làm luật cũng như bảo đảm được vai trò
kiểm tra, giám sát của họ đối với bộ máy hành pháp.
2) Điều kỳ lạ nhất
của Nghị viện theo Hiến pháp 1946 là quy định “Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ
Cộng hoà chọn trong Nghị viện nhân dân” (điều 45) và không có quy định nào buộc
Chủ tịch nước phải từ bỏ vai trò nghị viên (tức nghị sĩ).
Trường
hợp một nguyên thủ quốc gia được quyền tham gia vào Nghị viện với tư cách “đại
biểu của dân” là một hiện tượng hoàn toàn xa lạ với các nước dân chủ phương
Tây. Trong chế độ tổng thống kiểu Hoa Kỳ, Tổng thống đương nhiên không thể là
thành viên của Quốc hội, vì hành pháp và lập pháp hoàn toàn tách rời nhau.
Trong chế độ đại nghị, nguyên thủ quốc gia (vd: Nữ hoàng Anh hay Tổng thống
Đức) không tham gia Nghị viện, vì quyền hành pháp được giao cho Thủ tướng,
quyền lập pháp được giao cho Nghị viện. Trong trường hợp có mâu thuẫn giữa Thủ
tướng và Nghị viện, nguyên thủ quốc gia là người đứng giữa làm trọng tài, chọn
lựa một trong hai giải pháp: hoặc chấp nhận đơn từ chức của Thủ tướng và mời
người khác lập Chính phủ, hoặc giải tán Nghị viện để tiến hành tổng tuyển cử
bầu một Nghị viện mới. Trong thực tế, các vị nguyên thủ quốc gia này thường chỉ
xuất hiện tại Nghị viện trong những trường hợp hiếm hoi, như để khai mạc hoặc
bế mạc các kỳ họp hàng năm chẳng hạn. Trong chế độ hỗn hợp, Tổng thống cũng
không thể tham gia Nghị viện. Đạo luật Nghị viện năm 1928 của Phần Lan
quy định: “Nếu một đại biểu được bầu vào chức vụ Tổng thống nước Cộng hòa,
nhiệm kỳ nghị viện của ông ta sẽ hết hiệu lực đúng vào ngày ông ta nhậm chức
Tổng thống. Tuy nhiên, ngay sau khi được bầu, ông ta không thể tham gia vào
công việc của nghị viện.” (điều 8 – 2). Điều này đã được đưa vào Hiến pháp mới
năm 2000 (điều 27). Chẳng những Tổng thống không được kiêm nhiệm chức vụ nghị
sĩ mà ngay cả những người tạm thời xử lý nhiệm vụ của Tổng thống cũng không thể
tham gia công việc của Nghị viện trong thời gian tạm quyền. Tại Pháp, mặc dù
không ghi vào Hiến pháp, nhưng có một quy định bất thành văn vẫn được áp dụng
từ trước đến nay: Tổng thống không được kiêm nhiệm bất cứ chức vụ nào trong cả
hai viện của Nghị viện.[xv]
Mặc
dù là một hiện tượng xa lạ với các nền dân chủ hiện đại, việc những nhân vật
như Chủ tịch nước hay Tổng Bí thư Đảng ngồi tại các Quốc hội cộng sản (như
Trung Quốc, Việt Nam) lại là một thông lệ, không có gì cần bàn cãi, vì nguyên
tắc “tập trung dân chủ” được áp dụng thay cho nguyên tắc “tam quyền phân lập”.
Tập trung tất cả các quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp vào một đầu mối
chính là cách tốt nhất để chuyển các nghị quyết, chỉ thị của Đảng thành
các quyết định của Nhà nước. Vì thế, không có gì đáng ngạc nhiên khi các
Tổng Bí thư của Đảng Cộng sản Việt Nam – từ Nông Đức Mạnh cho đến Nguyễn Phú
Trọng, đều “nói không” với các đòi hỏi áp dụng nguyên tắc “tam quyền phân lập”.
Làm thế nào các nhà lãnh đạo cộng sản lại có thể chấp nhận một Quốc hội có tính
độc lập khi trong thâm tâm, họ chỉ muốn “cái-gọi-là Quốc hội” làm nhiệm vụ
“đóng dấu” (rubber-stamp) nhằm hợp pháp hóa những quyết định mà Bộ Chính trị
hoặc Ban Chấp hành Trung ương Đảng đã quyết định từ trước?
Điều
đáng nói là việc Hiếp pháp 1946 cho phép Chủ tịch nước tham gia Nghị viện đã
giúp cho chức vụ này khống chế toàn bộ quy trình lập pháp. Là người đứng đầu
Chính phủ, Chủ tịch nước VNDCCH là người chủ trì khâu soạn thảo và đệ trình dự
luật (điều 52). Trong quá trình Nghị viện thảo luận và biểu quyết các dự luật,
Chủ tịch nước vẫn có thể tham gia với tư cách thành viên của Nghị viện. Sau khi
Nghị viện biểu quyết thông qua, nếu không bằng lòng, Chủ tịch nước lại còn có
quyền phủ quyết bằng cách “yêu cầu Nghị viện thảo luận lại” (điều 31).
Trên
thế giới, không có nguyên thủ quốc gia nào có quyền lớn như thế đối với quy
trình lập pháp. Mặc dù Tổng thống Hoa Kỳ có thể sử dụng quyền phủ quyết có giới
hạn (nghĩa là Quốc hội có thể vượt qua bằng một đa số 2/3), nhưng vị nguyên thủ
quốc gia này hoàn toàn đứng ngoài quy trình lập pháp. Dưới chế độ đại nghị kiểu
Anh (thường gọi là hệ thống Westminster), nguyên thủ quốc gia cũng có quyền phủ
quyết, nhưng nhân vật này hoàn toàn đứng ngoài quá trình làm luật và hầu như
không sử dụng quyền phủ quyết này. Dưới chế độ nửa-tổng thống, mặc dù Tổng
thống Pháp có quyền “đề nghị thảo luận lại một phần hay toàn bộ luật” (điều 10,
Hiến pháp 1958), nhưng nhân vật này chỉ có quyền trong các khâu soạn thảo-đệ
trình dự luật và ký ban hành luật chứ không có quyền tham gia quá trình thảo
luận và biểu quyết (công việc này là của Thủ tướng và Nghị viện).
Có
thể nói việc Chủ tịch nước VNDCCH được kiêm nhiệm chức vụ nghị sĩ là sự vi phạm
nguyên tắc “tam quyền phân lập”, khiến chúng ta nhớ lại lời cảnh báo của nhà tư
tưởng chính trị Montesquieu: “Khi mà quyền lập pháp được hợp nhất với quyền
hành pháp trong cùng một người hay cùng một tập thể quan chức thì không có chút
tự do nào cả, bởi vì người ta có thể lo sợ rằng cùng một vị vua hay cùng một
viện nguyên lão sẽ làm ra những luật lệ bạo ngược để thực hành chúng một cách
bạo ngược.”[xvi]
3) Một khuyết điểm
nghiêm trọng của Hiến pháp 1946 là đã thiết lập một cơ quan “lãnh đạo” bên
trong Nghị viện có tên là Ban Thường vụ Nghị viện và giao quyền lực quá lớn cho
cơ quan này, dẫn đến tình trạng vô hiệu hóa quyền lực của toàn thể Nghị viện.
Điều
thứ 27 quy định: “Nghị viện nhân dân bầu một Nghị trưởng, hai Phó nghị trưởng,
12 uỷ viên chính thức, 3 uỷ viên dự khuyết để lập thành Ban thường vụ. Nghị
trưởng và Phó nghị trưởng kiêm chức Trưởng và Phó trưởng Ban thường vụ.” Ban
thường vụ lại được giao rất nhiều quyền: “Khi Nghị viện không họp, Ban thường
vụ có quyền: (a) Biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ. Những sắc luật đó
phải đem trình Nghị viện vào phiên họp gần nhất để Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế
bỏ. (b) Triệu tập Nghị viện nhân dân. (c) Kiểm soát và phê bình Chính phủ”
(điều 36). Hơn thế nữa, Ban Thường vụ Nghị viện còn có quyền cùng với Chủ tịch
Nước quyết định tuyên chiến hay đình chiến “khi Nghị viện không họp được” (điều
38)[xvii]
Việc
cho phép Ban Thường vụ Nghị viện được thông qua các dự án sắc luật (tức dự
luật) của Chính phủ chính là một sơ hở rất lớn xét về thủ tục lập pháp. Tại
điều 52, có ghi một trong những quyền hạn của Chính phủ: “(c) Đề nghị những dự
án sắc luật ra trước Ban thường vụ, trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường
hợp đặc biệt.” Trường hợp đặc biệt là trường hợp nào, không thấy nói rõ.
Ở
các quốc gia dân chủ trên thế giới, Nghị viện hay Quốc hội về nguyên tắc là một
thực thể chính trị bao gồm các đại biểu của nhân dân trên phạm vi toàn
quốc, mỗi đại biểu đại diện cho một số dân nhất định trong một khu vực bầu cử.
Nghị viện hay Quốc hội thật sự chỉ tồn tại trong thời gian của kỳ họp (in
session), và chỉ có những quyết định thực hiện trong kỳ họp mới có giá trị pháp
lý. Mỗi khi cơ quan lập pháp ngừng họp (in prorogation), không một cá nhân hay
một tập thể nào có quyền thay thế cho nó để biểu quyết hay ra quyết định. Cho
nên tất cả những biểu quyết hay quyết định trong thời gian Nghị viện hay Quốc
hội ngừng họp đều có thể coi là một hành động tiếm quyền.
Mặt
khác, Nghị viện hay Quốc hội trên thế giới không có “người lãnh đạo” hay “cơ
quan lãnh đạo” hiểu theo nghĩa thông thường. Có thể có một người hay một nhóm
người được bầu ra để làm nhiệm vụ điều hành các hoạt động của cơ quan lập pháp,
nhưng cá nhân hay tập thể này không bao giờ được phép thay mặt Nghị viện hay
Quốc hội để biểu quyết hay quyết định bất cứ điều gì. Để có thể hoạt động một
cách hiệu quả, Nghị viện hay Quốc hội thường thành lập một số ủy ban chuyên môn
hoạt động thường xuyên (permanent committees), nhưng các ủy ban này chỉ có
trách nhiệm xem xét, thẩm tra các dự luật để soạn các bản báo cáo, nhận xét
giúp các đại biểu nắm vững vấn đề trước khi thảo luận, biểu quyết chứ không có
quyền biểu quyết thay cho toàn thể Nghị viện hay Quốc hội.
Trong
những trường hợp đặc biệt, nếu xét thấy cần thiết, Nghị viện hay Quốc hội có
thể cho phép Chính phủ được ban hành những văn bản có giá trị tương đương với
luật, nhưng những văn bản này chỉ mang tính chất tạm thời và được giám sát chặt
chẽ. Để trở thành luật, các văn bản này phải được thông qua tại Nghị viện hay
Quốc hội theo đúng quy trình lập pháp thông thường chứ không thể thông qua bằng
con đường tắt. Vd: tại Pháp, ngoài các văn bản thuộc quyền lập quy (pouvoir
réglementaire), nhánh hành pháp có thể đề nghị với Nghị viện để được ủy quyền
ban hành các sắc luật (ordonnance)[xviii]. Những sắc luật này chỉ có
giá trị trong một thời gian nhất định, chịu sự kiểm soát của các cơ quan giám
sát luật như Hội đồng Nhà nước (Conseil d’Etat), Hội đồng Bảo hiến (Conseil
constitutionel). Để có thể trở thành luật (loi), các sắc luật đó phải được Nghị
viện phê chuẩn trước thời hạn đã quy định, quá thời hạn đó các sắc luật chưa
được phê chuẩn sẽ đương nhiên mất hiệu lực.
Trở
lại với Hiến pháp 1946 của VNDCCH, chúng ta thấy việc cho phép Ban Thường vụ
Nghị viện được “thông qua trước” các dự luật của Chính phủ như điều 36 quy định
đã tạo ra một “con đường tắt” để Chính phủ dễ dàng thông qua các dự luật – với
sự thỏa thuận của một bộ phận nhỏ trong cơ quan lập pháp. Trong trường hợp Nghị
viện không họp, Chính phủ với sự phê chuẩn của Ban Thường vụ Nghị viện có thể
ban hành các “dự án sắc luật” có giá trị ngang với luật. Nếu những dự án luật
này vi phạm Hiến pháp, làm hại đến toàn bộ nền dân chủ thì Chủ tịch nước và
Chính phủ vẫn có thể phủi tay vì đã được Ban Thường vụ Nghị viện gánh vác giùm
trách nhiệm. Trong trường hợp Nghị viện họp bình thường, các dự luật đó cũng sẽ
được thông qua một cách dễ dàng vì hai lý do: (a) Dự luật đã được ban lãnh đạo
của Nghị viện thông qua trước, các nghị sĩ còn lại muốn ngăn chặn hay sửa đổi
phải chống lại chính ban lãnh đạo của mình chứ không phải chống lại Chính phủ;
(b) Chính phủ và Ban Thường vụ Nghị viện bao gồm những người hoạt động thường
xuyên, nắm vững các vấn đề có liên quan, trong khi các đại biểu còn lại không
có điều kiện để tìm hiểu vấn đề, vì thế không đủ năng lực để phản biện. “Thông
qua” chỉ còn là thủ tục mang tính hình thức, chiếu lệ.
Nhược
điểm này lại càng rõ hơn khi nhìn vào điều 28: “Nghị viện nhân dân mỗi năm họp
hai lần do Ban thường vụ triệu tập vào tháng 5 và tháng 11 dương lịch.”. Với
quy định này, Nghị viện chỉ là một cơ quan lập pháp “xuân thu nhị kỳ” mang tính
hình thức, trình diễn, mỗi năm chỉ hoạt động một vài tuần hay một vài tháng,
toàn bộ thời gian còn lại giao khoán công việc cho Ban Thường vụ Nghị viện.
“Nghị viện nhỏ” mang tên Ban Thường vụ Nghị viện mới thật sự là cơ quan
lập pháp có thực quyền, chẳng những làm công tác lập pháp mà nắm cả các công
việc như “kiểm soát và phê bình Chính phủ” hay “tuyên chiến và đình chiến trong
trường hợp Nghị viện không họp được”.
Trong
lịch sử, “con đường tắt” để thông qua luật như đã nói trên đây đã được Đảng Cộng
sản khuếch trương kể từ khi xuất hiện công khai với tư cách là một đảng độc
quyền lãnh đạo. Trong Hiến pháp 1959, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (hậu duệ của
Ban Thường vụ Nghị viện) chính thức được giao quyền “ra pháp lệnh” (điều 53).
Trong Hiến pháp 1980, quyền này được giao cho Hội đồng Nhà nước (điều 100); cơ
quan này được định nghĩa là “chủ tịch tập thể của Nước Cộng hòa Xã hội Chủ
nghĩa Việt Nam” và là “cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội”
(điều 98)[xix]. Trong Hiến pháp 1992, Ủy
ban Thường vụ Quốc hội được tái lập và có quyền “ra pháp lệnh về những vấn đề
được Quốc hội giao” (điều 91). “Pháp lệnh” chính là những văn bản pháp lý tạm
thời có giá trị gần ngang với luật; những pháp lệnh sau khi áp dụng một thời
gian sẽ được chuyển thành luật. Vì việc ban hành các pháp lệnh đã được giao cho
Ủy ban Thường vụ Quốc hội, quá trình chuyển pháp lệnh thành luật chỉ còn là vấn
đề nội bộ của Quốc hội chứ không còn là vấn đề của Chính phủ. Đây chính là điều
kiện thuận lợi nhất để Chính phủ dễ dàng khống chế Quốc hội, biến Quốc hội
thành cơ quan phụ thuộc vào Chính phủ và Bộ Chính trị. Trong điều kiện của một
chế độ độc đảng, khi mà Ủy ban Thường vụ bao gồm những người do Bộ Chính trị
chọn lựa, sắp đặt để làm nhiệm vụ “kiểm soát các đại biểu nhân dân” thì việc
“cơ quan đại biểu nhân dân” trở thành “Quốc hội của Đảng, do Đảng và vì Đảng”
là điều tất yếu, là chuyện đương nhiên.
Đánh giá chung
Điều
16 của Bản Tuyên ngôn về Nhân quyền và Dân quyền năm 1789 của nước Pháp có ghi:
“Bất kỳ xã hội nào trong đó các quyền (droits) không được bảo đảm, sự
phân lập giữa các quyền lực không được xác định, đều coi như không có Hiến
pháp.” Nói cách khác, một bản Hiến pháp tốt phải có đủ hai yếu tố: (1) bảo đảm
được các quyền (nhân quyền và dân quyền) và (2) thiết kế
được một hệ thống chính trị dựa trên nguyên tắc “phân lập giữa các quyền
lực” (séparation des pouvoirs, tức “tam quyền phân lập”).
Như
trên đã phân tích, mặc dù là văn bản lập hiến khá nhất trong số các bản hiến
pháp đã soạn thảo dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, Hiến pháp 1946
đã không bảo đảm được sự cân bằng giữa các thiết chế chính trị theo đúng nguyên
tắc “tam quyền phân lập”. Cán cân quyền lực nghiêng hẳn về một phía (Chủ tịch
nước) trong khi quyền lực của cơ quan lập pháp (Nghị viện) lại lọt vào tay một
thiểu số (Ban Thường vụ Nghị viện) khiến cho quyền lực của Chủ tịch nước trở
thành gần như tuyệt đối. Với một cán cân quyền lực thiên lệch như thế, không có
gì bảo đảm nhánh tư pháp giữ gìn được tính độc lập của mình như đã ghi ở điều
thứ 69: “Trong khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ
quan khác không được can thiệp.” Vì thế, không thể coi Hiến pháp 1946 là một
bản hiến pháp dân chủ mẫu mực, có thể áp dụng nguyên si trong tình hình hiện
nay như một số nhà nghiên cứu hay chính trị gia đã khẳng định.
Tất
nhiên, trong hoàn cảnh thực tế của nước Việt Nam hiện nay, nếu Đảng Cộng sản
thật sự có ý muốn cải cách chính trị để chuyển hóa từ một chế độ
độc-tài-toàn-trị sang một chế độ hướng-đến-dân-chủ, nếu các đảng viên cộng sản
“cấp tiến” có khả năng đấu tranh để đạt được một hiến pháp tương tự như Hiến
pháp 1946, thì chúng ta cũng có thể hoan nghênh, coi đó như một bước tiến
đầu tiên, một bước chuyển tiếp. Thế nhưng, như đã phân tích trên đây, văn
bản lập hiến này còn có nhiều khuyết điểm nghiêm trọng, vì thế không thể coi đó
là mục tiêu sau cùng, là đích đến của con đường dân chủ hóa. Để có thể thiết lập
quyền làm chủ thật sự của nhân dân trên lĩnh vực chính trị, cần phải
hoàn thành một bước tiến thứ hai, một nửa đoạn đường kế tiếp –
quan trọng hơn và thiết yếu hơn. Đó chính là việc thiết kế lại các thiết
chế chính trị dựa trên nguyên tắc “tam quyền phân lập” nhằm tạo ra một hệ thống
kiểm soát và làm cân bằng (checks and balances) – cơ chế hiệu quả nhất
để ngăn ngừa lạm quyền và tham nhũng. Không làm được điều đó thì tự do, dân
chủ vẫn chỉ là những cái bánh vẽ, còn trong thực tế thì nhân dân vẫn
phải tiếp tục chịu đựng những “vi phạm thường ngày” của một bộ máy hành pháp
chuyên quyền không bị kiểm soát hoặc không thể kiểm soát. Đó chính là bài học
xương máu mà nhân dân các nước “chậm tiến” đã và đang phải trả giá cho những
ước mơ “độc lập, tự do” có tính bồng bột, ngây thơ từ giữa thế kỷ 20 cho đến
tận ngày nay.
Nhân
dân Việt Nam – những người đã từng bị lừa dối quá nhiều trong quá khứ, không
thể cho phép bất cứ cá nhân hay tổ chức chính trị nào tìm cách thay thế một sự
lừa dối này bằng một sự lừa dối khác, không thể tiếp tục thay thế ảo tưởng này
bằng một ảo tưởng khác.
Đà
Lạt, nhân kỷ niệm ngày Đại cách mạng Pháp thành công (14/7/1789 – 14/7/2012)
MAI THÁI LĨNH
Tài liệu tham khảo
-
Eric D. Solsten and Sandra W. Meditz, Finland: A Country Study. Area
Handbook Series, Federal Research Division, Library of Congress, 1990. Bản điện
tử tại:
-
Mark Kesselman, Joel Krieger, William A. Joseph, Introduction to Comparative
Politics: Political Challenges and Changing Agendas, Fifth edition,
Wadsworth, Cengage Learning, Boston, USA, 2010.
-
Edited by THOMAS POGUNTKE and PAUL WEBB, The Presidentialization of Politics
– A Comparative Study of Modern Democracies,OxfordUniversity Press,New
York, 2005.
-
Các văn bản lưu trữ của Phần Lan (Constitution 1919, Parliament Act 1928,
Ministerial Responsibility Act 1922) lấy từ bộ sưu tập ICL (International
Constitutional Law):
Các
văn bản này là các phiên bản 1995 và 1990 (đã sửa đổi so với bản gốc).
-
Hiến pháp Phần Lan 2000 (cập nhật 2012): Bản tiếng Anh và tiếng Pháp trên
website: http://www.finlex.fi/
-
Jaakko Nousiainen, Professor Emeritus in Political Science, “The Finnish System
of Government: From a Mixed Constitution to Parliamentarism” (dạng pdf) , đăng
trên: http://www.om.fi/
-
Các tài liệu về Hiến pháp 1958 và hệ thống chính trị của Pháp dựa trên các
website:
http://www.conseil-constitutionnel.fr
(Hội đồng Bảo hiến, Conseil constitutionel)
http://www.assemblee-nationale.fr
(Quốc hội, tức Hạ viện Pháp)
http://senat.fr
(Thượng viện Pháp)
-
Thông tin về hệ thống chính trị của Pháp trên website Vie publique:
©
2012 pro&contra
[i] Phạm Duy Nghĩa, Bản Hiến pháp
sáu mươi năm trước và những món nợ lịch sử, Tuổi Trẻ, Chủ Nhật,
18/02/2007:
[ii] Impeachment: một số tác giả
sử dụng từ “đàn hặc”. Nhưng theo Đào Duy Anh thì “đàn hặc” có nghĩa là “chỉ
trích tội lỗi của quan lại (censurer)”. Ý nghĩa này hơi nhẹ so với impeachment,
vì thế tôi dùng từ “luận tội”.
[iii] Hiến pháp mới của Phần Lan
(năm 2000) đã hạn chế quyền lực của Tổng thống đến mức nhiều nhà chính trị học
không đồng ý coi Phần Lan như một mô hình tiêu biểu của chế độ nửa-tổng thống.
Vì vậy tôi không dùng bản này để so sánh.
[iv] Trước đó, quyền bất khả xâm
phạm này chỉ dành cho các nghị sĩ tại Hạ viện và Thượng viện.
[v] A Country Study: Finland,
op. cit., Chapter 4.
[vi] Phó thự 副 署: Quan Tổng thống đã
ký tên ở các pháp luật và mệnh lệnh rồi, phải có một viên Bộ trưởng ký tên theo
vào, thế gọi là phó thự (contre-signer). Đào Duy Anh, Hán-Việt Từ điển giản
yếu.
[vii] Constitution 1919 of
Finland, Adopted on: 17 July 1919, ICL Document Status: 22 Dec 1995: http://www.servat.unibe.ch/icl/fi01000_.html.
[viii] Nguyên văn: “Le Premier
Ministre dirige l’action du Gouvernement.”
[ix] Mai Thái Lĩnh, Huyền thoại về một Nhà nước tự tiêu vong,
talawas 2005, chương VII : Dân chủ vô sản: từ lý luận đến hiện thực.
[x]United Kingdom là tên viết tắt
của United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (Vương quốc Liên hiệp
ĐạiBritain và Bắc Ái Nhĩ Lan). Vương quốc này bao gồm 4 xứ (countries): Anh
(England),Wales,Scotland và Bắc Ái Nhĩ Lan.
[xi] Đạo luật này thay thế cho một
đạo luật ban hành vào năm 1957.
[xii] Tòa Thượng thẩm (High Court)
ở hai xứ Anh (England) và Wales chịu trách nhiệm xét xử sơ thẩm đối với các vụ
án liên quan đến những món tiền lớn hay các vụ án quan trọng, đồng thời cũng có
thẩm quyền giám sát đối với hầu hết các tòa án cấp dưới. Một số từ điển
Anh-Việt dịch nhầm thành Tòa án Tối cao. Trong thực tế, “tòa án tối cao” ở
Vương quốc Liên hiệp Anh trước đây là Ủy ban Phúc thẩm (Appellate Committee)
thuộc Thượng viện Anh. Từ cuối năm 2009, Tòa án Tối cao (Supreme Court of
United Kingdom) được chính thức thành lập, thay thế cho Ủy ban nói trên.
[xiii] Parliament of
the United Kingdom, “Disqualification for membership of the House of
Commons”:
[xiv] Assemblée nationale, “Fiche
n° 16 : Le statut du député”:
[xv] Assemblée nationale, “Les
incompatibilités”:
[xvi] Montesquieu, De l’esprit
des lois, livre XI, 6 (De la constitution anglaise).
[xvii] Điều 38 quy định: “Khi Nghị
viện không họp được, Ban Thường vụ cùng với Chính phủ có quyền quyết định tuyên
chiến hay đình chiến.” Nhưng điều 49, mục (k) lại ghi “Tuyên chiến hay
đình chiến theo như điều 38 đã định” thuộc quyền hạn của Chủ tịch nước.
[xviii] Ở Pháp, sắc luật
(ordonnance) dưới thời Đệ ngũ Cộng hòa là sự tiếp nối của hình thức sắc
lệnh-luật (décret-loi) dưới thời Đệ tam Cộng hòa và Đệ tứ Cộng hòa.
[xix] Vào lúc này, Chủ tịch và các
Phó chủ tịch Quốc hội chỉ làm các công việc mang tính hình thức như: chủ toạ
các phiên họp, bảo đảm việc thi hành nội quy, thực hiện quan hệ đối ngoại của
Quốc hội, v.v…
No comments:
Post a Comment