THẾ GIỚI ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC CỦA VIỆT NAM NHƯ THẾ NÀO? (Hoàng Dạ Lan / Luật Khoa)

 

Thế giới đánh giá chất lượng quản trị nhà nước của Việt Nam như thế nào?

HOÀNG DẠ LAN   -   LUẬT KHOA

AUGUST 21 202312:19 PM

https://www.luatkhoa.com/2023/08/the-gioi-danh-gia-chat-luong-quan-tri-nha-nuoc-cua-viet-nam-nhu-the-nao/

 

Những điểm yếu trong quản trị công khiến Việt Nam đối mặt với nhiều khó khăn và bế tắc.

 

https://www.luatkhoa.com/content/images/size/w1000/format/webp/2023/08/Th--ch--e.jpg

Đồ họa: Tùy Phong/ Luật Khoa.

 

 

Sau khi hai đại án tham nhũng kit test Việt Á và “chuyến bay giải cứu” được đưa ra ánh sáng, hiện nay có tình trạng cán bộ công chức cầu an, làm việc cầm chừng, né tránh trách nhiệm khiến toàn bộ hệ thống bị tê liệt. Vấn nạn tham nhũng đặt ra một thách thức lớn đối với chính quyền. Nếu không tập trung chống tham nhũng, tính chính danh của chính quyền sẽ bị lung lay và lòng tin của nhân dân ngày càng suy giảm. Tuy nhiên, nếu đẩy mạnh chiến dịch chống tham nhũng, toàn bộ hệ thống có thể bị đình trệ vì cán bộ không dám làm, sợ làm sai, sợ chịu trách nhiệm. 

 

Để giải quyết tình trạng này, hiện Bộ Nội vụ đang hoàn thiện Nghị định quy định về khuyến khích, bảo vệ cán bộ dám nghĩ dám làm và dự kiến trình Chính phủ ban hành trong tháng 8/2023. [1] Tuy nhiên, theo quan điểm của người viết, những biện pháp này chỉ mang tính chất tình thế, giải quyết ở phần ngọn, không giải quyết được nguyên nhân gốc rễ của vấn đề. Tình trạng tham nhũng tràn lan cũng như sự tê liệt của hệ thống khi đẩy mạnh chống tham nhũng xuất phát từ một thể chế chính trị độc đoán, thiếu các thiết chế giúp kiểm soát và cân bằng quyền lực.

 

Nếu không có những cải cách chính trị căn bản và thực chất thì 10 năm hoặc 20 năm sau nền quản trị quốc gia vẫn sẽ tiếp tục đối mặt những khó khăn và bế tắc này. Bài viết sử dụng kết quả Chỉ số Quản trị toàn cầu (Worldwide Governance Indicators - WGI) làm cơ sở để nhận diện và phân tích điểm yếu chính trong nền quản trị công của Việt Nam.

 

 

Thể chế và Chỉ số Quản trị toàn cầu

 

Thể chế là “luật chơi” trong xã hội, là những ràng buộc do con người thiết lập nhằm điều chỉnh mối tương tác giữa người với người. [2] Thể chế bao gồm cả những ràng buộc chính thức (bao gồm hiến pháp, luật, quyền sở hữu tài sản, v.v.) và ràng buộc phi chính thức (như phong tục, truyền thống, quy tắc ứng xử, điều cấm kỵ, v.v.). [3]

 

Vì thể chế là “luật chơi” nên chúng có cơ chế thưởng phạt cụ thể, giúp thúc đẩy hoặc kìm hãm hành vi của “người chơi” theo chiều hướng nhất định. Một thể chế tốt, ví dụ như nền kinh tế thị trường, trong đó quyền tài sản và thực thi hợp đồng được đảm bảo, có thể thúc đẩy sự tham gia tích cực của người dân vào các hoạt động kinh tế, khuyến khích họ sử dụng tài năng và trí tuệ để tạo ra của cải vật chất cho xã hội, từ đó thúc đẩy kinh tế phát triển. [4] Ngược lại, thể chế tồi, ví dụ như việc loại bỏ sở hữu tư nhân, tập thể hóa nông nghiệp cưỡng bách, như tình hình của Việt Nam trong thời kỳ bao cấp sẽ làm triệt tiêu động lực phát triển kinh tế của quốc gia, khiến đất nước chìm trong nghèo đói.

 

Mặc dù các quốc gia có các cách thức tổ chức hệ thống kinh tế - chính trị khác nhau, các bộ dữ liệu tổng hợp như Chỉ số Quản trị toàn cầu cho thấy một mối tương quan thuận chiều giữa chất lượng thể chế và sự thịnh vượng chung của một quốc gia.

 

Chỉ số Quản trị toàn cầu là một bộ chỉ số đánh giá chất lượng quản trị nhà nước tại hơn 200 quốc gia và vùng lãnh thổ. Dữ liệu được thu thập từ nhiều nguồn ý kiến của một số lượng lớn các doanh nghiệp, người dân và chuyên gia. [5] Chỉ số này bao gồm 6 tiêu chí quan trọng:

 

·        Tiếng nói và Trách nhiệm giải trình (Voice and Accountability)

·        Ổn định chính trị và Không có bạo lực/ khủng bố (Political Stability and Absence of Violence/ Terrorism)

·        Hiệu quả của nhà nước (Government Effectiveness)

·        Chất lượng quy chế (Regulatory Quality)

·        Thượng tôn pháp luật (Rule of Law)

·        Kiểm soát tham nhũng (Control of Corruption)

 

Biểu đồ dưới đây trình bày kết quả chất lượng thể chế của Việt Nam năm 2021 xét trên 6 tiêu chí, đặt trong tương quan so sánh với các các quốc gia có thu nhập cao và các quốc gia có thu nhập thấp.

 

https://www.luatkhoa.com/content/images/2023/08/1-1.png

Biểu đồ “CHỈ SỐ QUẢN TRỊ TOÀN CẦU NĂM 2021”

Biểu đồ do người viết thực hiện, tổng hợp từ dữ liệu của World Governance Indicators.

 

Nhìn chung, Việt Nam đạt kết quả khả quan về hiệu lực của nhà nước, với mức điểm gần bằng mức trung bình của các quốc gia có thu nhập cao. Tuy nhiên, chỉ số về tiếng nói của người dân và trách nhiệm giải trình của chính quyền bị đánh giá rất thấp, thấp hơn cả điểm số trung bình của các nước có thu nhập thấp. Theo nhóm nghiên cứu, chỉ số này đánh giá mức độ tham gia của người dân trong quá trình lựa chọn chính phủ, cũng như mức độ tự do biểu đạt, tự do lập hội và tự do báo chí.

 

Đọc định nghĩa trên, chúng ta có thể dễ dàng nhận thấy rằng nguyên nhân quan trọng dẫn đến việc chỉ số này có điểm rất thấp là do Việt Nam không phải là nước dân chủ và không có bầu cử thực chất. Bầu cử tự do là một trong những thiết chế quan trọng nhất của hệ thống dân chủ, có ảnh hưởng tích cực đến việc đảm bảo trách nhiệm giải trình của chính quyền trước nhân dân. 

 

Bầu cử cho phép cử tri kiểm soát chính quyền bằng cách lựa chọn người đại diện để đề xuất và thực thi chính sách công. Do được đa số cử tri bầu chọn, người đại diện có động lực làm việc để thỏa mãn nhu cầu, lợi ích của tri, đặc biệt là cử tri trong khu vực mà họ đại diện. Trong trường hợp người đại diện không thực hiện được những cam kết trong quá trình tranh cử và khiến cử tri bất mãn, họ hoàn toàn có thể bị thay thế ở kỳ bầu cử tiếp theo.

 

Trong hệ thống dân chủ, ngoài việc tổ chức các cuộc bầu cử cạnh tranh và công bằng

để cử tri có thể thể hiện ý chí và nguyện vọng của mình, người dân còn có cơ hội bày tỏ quan điểm thông qua các hiệp hội tự nguyện và tự quản, cũng như các phương tiện truyền thông, đặc biệt là báo chí. Tuy nhiên, tại Việt Nam, các kênh này đều bị hạn chế bằng nhiều phương cách khác nhau. Phần tiếp theo sẽ đi vào phân tích chi tiết những bất cập chính trong hệ thống, gây ra tác động tiêu cực đến tiếng nói của người dân cũng như trách nhiệm giải trình của chính quyền.

 

 

Quốc hội Việt Nam

 

Tại Việt Nam, kênh duy nhất để người dân tham gia vào quá trình lựa chọn chính phủ là các cuộc bầu cử quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp diễn ra 5 năm một lần. Theo Hội đồng Bầu cử quốc gia, bầu cử Quốc hội Khóa XV và Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2021-2026 có tỷ lệ cử tri cả nước tham gia bỏ phiếu cao nhất từ trước đến nay, đạt 99,6%. [6] Đây là kết quả “trong mơ”, khiến các nước có nền dân chủ lâu đời phải “thèm muốn”. 

 

Trong thực tế, tỷ lệ cử tri tham gia bầu cử ở nhiều quốc gia trên thế giới tương đối thấp và hiếm khi đạt được mốc 90%. Hình dưới đây thể hiện tỷ lệ cử tri tham gia bỏ phiếu tại một số quốc gia trong các cuộc bầu cử gần đây. Cụ thể, trong cuộc bầu cử Tổng thống Mỹ năm 2020, chỉ có khoảng 66% cử tri tham gia bỏ phiếu. Tổng tuyển cử Quốc hội Nhật Bản năm 2021 ghi nhận tỷ lệ cử tri tham gia bỏ phiếu còn thấp hơn, chỉ đạt 56%. Trong khi đó, Bỉ và Brazil nằm trong nhóm các quốc gia có tỷ lệ cử tri tham gia bầu cử cao nhất trên thế giới. Tuy nhiên, điều này chủ yếu xuất phát từ việc hai quốc gia này có quy định bầu cử bắt buộc đối với công dân trong độ tuổi bầu cử.

 

https://www.luatkhoa.com/content/images/2023/08/1-2.png

Tỷ lệ cử tri tham gia bầu cử ở một số quốc gia. Những quốc gia được đánh dấu sao (*) có luật bắt buộc bầu cử đối với công dân đủ tuổi bầu cử. Nguồn: Statista.

 

Một đặc điểm đáng chú ý khác trong kết quả bầu cử Quốc hội khóa XV là tuyệt đại đa số đại biểu là đảng viên, chỉ có 14 đại biểu ngoài đảng (tỷ lệ 2,8%). Không rõ vì nguyên nhân gì mà tỷ lệ đại biểu ngoài đảng có xu hướng giảm dần qua các kỳ bầu cử. Cụ thể, Quốc hội Khóa XIV có số lượng đại biểu là người ngoài đảng là 21 người (tỷ lệ 4,2%), trong khi Quốc hội khóa XIII có 42 đại biểu ngoài đảng (tỷ lệ 8,4%). 

 

Tỷ lệ đại biểu hoạt động chuyên trách là 38,6%, như vậy đa số đại biểu quốc hội hoạt động kiêm nhiệm. [7] Theo tiến sĩ Nguyễn Sĩ Dũng, nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, đại biểu không chuyên trách chỉ dành 30% quỹ thời gian làm việc cho quốc hội, và do đó không đủ thời gian để giải quyết một cách đầy đủ khiếu nại, tố cáo của cử tri. Trong khi đó, đại biểu chuyên trách chủ yếu dành thời gian làm việc ở Hà Nội, thời gian tiếp xúc và giữ liên hệ với cử tri cũng rất ít. Tình trạng này gây ra hạn chế đáng kể trong việc thực hiện chức năng đại diện của quốc hội. [8]

 

Về chức năng giám sát của quốc hội, một trong những bất cập chính là xung đột lợi ích đối với một số đại biểu kiêm nhiệm chức danh hành chính được bầu vào quốc hội. Những đại biểu này thường là cấp dưới của quan chức mà họ phải thực hiện việc giám sát, có thể là bộ trưởng hoặc thủ tướng, và do đó không có động lực để phê phán, chỉ trích cấp trên. [9]

 

Nhìn vào mặt tích cực, Quốc hội Việt Nam đã có một số cải cách để nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động giám sát, bao gồm hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn cũng như việc lấy phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ được quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Việc truyền hình trực tiếp các phiên chất vấn và trả lời chất vấn cũng phần nào giúp công khai, minh bạch hóa hoạt động của quốc hội và thu hút sự quan tâm của người dân đến các vấn đề chính sách quan trọng.

 

Nhìn chung, so với nghị viện của các nước tiên tiến trên thế giới, Quốc hội Việt Nam vẫn còn phải đối mặt với nhiều bất cập trong hoạt động, chưa hoàn thành đầy đủ các chức năng hiến định. Tình trạng này có nhiều nguyên nhân, một trong những nguyên nhân chính là do nguồn lực đầu tư cho mỗi đại biểu còn quá ít, khiến năng lực lập pháp, giám sát, và đại diện của đại biểu bị hạn chế.

 

Chúng ta có thể tham khảo chế độ đãi ngộ đối với hạ nghị sĩ và thượng nghị sĩ Hoa Kỳ và rút ra bài học cho Việt Nam. Tất cả các dân biểu Quốc hội Hoa Kỳ làm việc toàn thời gian, không có đại biểu kiêm nhiệm. Mức lương hiện tại của mỗi dân biểu là 174.000 đô-la một năm, tương đương khoảng 14.500 đô-la một tháng. 

 

Ngoài ra, mỗi dân biểu hạ viện được cấp nguồn kinh phí hoạt động (bao gồm việc thuê nhân viên, vận hành văn phòng, chi phí đi lại, v.v.) ước tính khoảng 1,8 triệu đô-la một năm. Con số này với một dân biểu thượng viện là 4,1 triệu đô-la một năm. [10] Mỗi dân biểu hạ viện có thể thuê 18 nhân viên thường trực và 4 nhân viên thời vụ, bán thời gian, hoặc thực tập sinh. Trong khi đó, không có giới hạn về số lượng nhân viên mà một thượng nghị sĩ có thể thuê. Dân biểu thường phải di chuyển qua lại giữa Washington D.C. và bang mà họ đại diện để đáp ứng yêu cầu công việc.

 

Có thể thấy phần lớn nguồn tiền đầu tư cho các đại biểu dân cử ở Hoa Kỳ không tập trung vào lương cố định, mà nằm ở nguồn kinh phí hoạt động. Đứng sau mỗi một dân biểu là một đội ngũ nhân viên và cố vấn hùng hậu, được đào tạo bài bản về luật và chính sách công.

 

Trong chính thể đại nghị ở Anh, Australia, New Zealand, và Canada, nhóm nghị sĩ thuộc đảng đối lập trong nghị viện thường hình thành nên một nội các đối lập, được gọi là nội các bóng tối (shadow cabinet). Nội các bóng tối này bao gồm các bộ trưởng bóng tối (shadow minister) tương ứng với các vị trí bộ trưởng đương nhiệm trong chính phủ. Nhiệm vụ chính của nội các bóng tối là theo dõi, phê phán, phản biện các chính sách của chính phủ cùng với việc đề ra các phương án thay thế. Mục đích cuối cùng của họ là giành chiến thắng ở kỳ bầu cử kế tiếp, thay thế chính phủ hiện tại để lãnh đạo đất nước. Việc luôn bị theo dõi và chỉ trích mạnh mẽ bởi nội các đối lập tạo sức ép khiến chính phủ phải minh bạch hóa chính sách, thuyết phục công chúng về tính hợp lý của chính sách đồng thời nhanh chóng điều chỉnh hoạt động khi phát sinh sai sót. Từ đó giúp hạn chế sự lạm quyền của chính phủ.

 

 

Xã hội dân sự và báo chí

 

Sự giám sát toàn diện của quốc hội đối với mọi hoạt động của chính phủ có vai trò quan trọng trong việc xây dựng cơ cấu giải trình nội bộ cho nền hành chính công. Trong khi đó, việc chính phủ tiến hành giải trình với xã hội dân sự và phương tiện truyền thông được xem là một hình thức giải trình ra bên ngoài.

 

Cho đến nay, Nghị định 45/2010/NĐ-CP vẫn giữ vai trò quan trọng là văn bản pháp lý chính để điều chỉnh các vấn đề liên quan đến hoạt động của các tổ chức hội. Về điều kiện thành lập hội, Khoản 1 Điều 5 trong Nghị định này quy định: “[Hội phải] có mục đích hoạt động không trái với pháp luật; không trùng lặp về tên gọi và lĩnh vực hoạt động chính với hội đã được thành lập hợp pháp trước đó trên cùng địa bàn lãnh thổ”. Quy định độc quyền này được xem như một biện pháp hạn chế quyền tự do thành lập hội của công dân, một quyền được quy định và bảo vệ trong Hiến pháp năm 2013.

 

Theo tổ chức Phóng viên Không biên giới (RSF), hiện nay Việt Nam nằm cuối bảng xếp hạng về tự do báo chí, cùng nhóm với Triều Tiên và Trung Quốc. Luật An ninh mạng được thông qua năm 2018 trở thành công cụ hữu hiệu giúp Bộ Công an kiểm soát người dùng trên Internet, khiến cho không gian tự do bày tỏ chính kiến của người dân ngày càng thu hẹp. Việc đàn áp xã hội dân sự và tự do báo chí khiến thông tin phản biện từ xã hội bị bóp nghẹt, hạn chế đóng góp của những lực lượng này đối với việc xây dựng và thực thi pháp luật tại Việt Nam.

 

 

Kết luận

 

Các lãnh đạo của đảng và nhà nước cần cân nhắc lựa chọn cải cách chính trị một cách chủ động, nhằm tăng cường tiếng nói của người dân và trách nhiệm giải trình của chính quyền vì một số nguyên nhân.

 

Thứ nhất, việc này có ích cho công tác phòng chống tham nhũng. Sự độc quyền quyền lực của đảng, mức độ minh bạch trong khu vực công còn thấp, trong khi không có một lực lượng chính trị đối trọng có khả năng kiểm tra, kiểm soát quyền lực này (ví dụ như các đảng đối lập, xã hội dân sự và báo chí độc lập). Tình trạng này khiến cho quyền lực nhà nước dễ dàng bị tha hóa, tệ quan liêu tham nhũng trở thành căn bệnh trầm kha của nền chính trị Việt Nam. Đúng như giáo sư chính trị học Alexander Vuving nhận định về Việt Nam: “Trong khi chủ nghĩa tư bản mang lại cơ hội để tạo ra lợi nhuận, chủ nghĩa cộng sản mang lại sự độc quyền về quyền lực chính trị, sự kết hợp của cả hai tạo điều kiện thuận lợi cho việc dùng tiền để mua quyền và dùng quyền để tạo ra tiền”. [11]

 

Thứ hai, phát triển kinh tế tạo điều kiện để tầng lớp trung lưu ở Việt Nam hình thành và lớn mạnh, xã hội trở nên đa nguyên hơn, cần có các thể chế chính trị tiến bộ để đáp ứng nhu cầu ngày càng đa dạng của người dân. Phát triển kinh tế chỉ thực sự có ý nghĩa khi người dân ngày càng trở nên tự do hơn và tiếng nói của họ ngày càng có sức nặng hơn trong những vấn đề quan trọng của quốc gia.

 

Thứ ba, hệ thống thông tin phản biện đa dạng giúp quy trình lập pháp có nhiều dữ liệu đầu vào chính xác, sát thực tế, từ đó giúp nâng cao chất lượng của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, cũng như chất lượng dịch vụ công.

 

-----------------

Chú thích

 

1. Kỳ Thư (2023). Bộ trưởng Bộ Tư pháp Lê Thành Long: Cán bộ né tránh trách nhiệm và đổ lỗi, nhận thấy nhưng khó lượng hóa. Vietnam Finance – Tạp chí điện tử đầu tư tài chính. https://vietnamfinance.vn/bo-truong-tu-phap-le-thanh-long-can-bo-ne-trach-nhiem-va-do-loi-nhan-thay-nhung-kho-luong-hoa-20180504224287710.htm

 

2. North, D. (1990) Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press.

 

3. Xem [2].

 

4. Acemoglu, D. & Robinson, J. A. (2012) Tại sao các quốc gia thất bại: Nguồn gốc của quyền lực, thịnh vượng và nghèo đói. Nhà xuất bản Trẻ.

 

5. Tham khảo website https://info.worldbank.org/governance/wgi/ để có thêm thông tin chi tiết về bộ chỉ số này.

 

6. Bích Lan & Bùi Hùng (2021) Công tác bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XV và đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2021-2026 thành công tốt đẹp. Cổng thông tin điện tử Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. https://quochoi.vn/tintuc/pages/tin-hoat-dong-cua-quoc-hoi.aspx?ItemID=56950

 

7. Xem [6].

 

8. Nguyễn Sĩ Dũng (2017) Bàn về Quốc hội và những thách thức của khái niệm. Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật.

 

9. Xem [8].

 

10. Congressional Research Service. (2022) Congressional Salaries and Allowances: In Brief. Retrieved from: https://sgp.fas.org/crs/misc/RL30064.pdf

 

11. Vuving, A. L. (2010) Vietnam: A tale of four players. Southeast Asian Affairs, 2010(1), p. 369.